بازخوانی گزارش‌های هیئت ویژه گزارش ملی سیلاب‌ها – ۱۷
دبیر کارگروه حقوقی: نبود سازکار گزارش‌دهی از نحوه اجرای قانون به مجلس و افکار عمومی، فقدان نظارت را به دنبال دارد / برای تضمین مدیریت بحران، چاره‌ای جز اصلاحات اساسی در نظام نظارتی نیست
با توجه به اهمیت شکل‌گیری این هیئت و صبغه ملی آن، روابط عمومی دانشگاه تهران از طریق سلسله مصاحبه‌هایی با اعضای هیئت، رؤسا و دبیران کارگروه‌های مختلف این هیئت، اقدام به بازخوانی گزارش‌های تخصصی این هیئت نموده است.
هفدهمین مصاحبه در این پرونده، گفتگوی حانیه چمنی، دانشجوی کارشناسی ارشد ارتباطات، با دکتر مهدی هداوند است. ایشان دبیر کارگروه حقوق هیئت ویژه گزارش ملی سیلاب‌ها است و در این مصاحبه به نقصان‌های نظام حقوقی کشور و تأثیر آن بر سیلاب‌های ۹۷ و ۹۸ پرداخته است:
- به عنوان اولین سوال، بفرمائید نقاط قوت و ضعف نظام حقوقی کشور در زمینه مدیریت سیلاب چیست؟
سیل ۹۸-۹۷ نشان داد که نظام مدیریت آب کشور دارای کاستی‌های بسیاری در حوزه‌های مختلف است. فقدان یکپارچگی، هماهنگی و مدیریت انفعالی به دلیل فقدان یک برنامه‌ی از پیش مشخص، بیش از هر چیز مبین ضعف‌های حقوقی و ساختاری حاکم بر نظام مدیریت آب کشور در اجرای صحیح و به موقع تکالیف قانونی محوله است. بنابراین بررسی دقیق این کاستی‌ها می‌تواند ضمن شناسایی بهتر با هدف اصلاح حقوقی و ساختاری این حوزه بسیار مؤثر باشد. در مجموع قوت‌ها و کاستی‌های نظام حقوقی مربوط به سیلاب به این شرح است:
۱. اسناد بالادستی و قوانین مناسب
بررسی جامع اسناد و قوانین مرتبط با مدیریت بحران و ریسک سیلاب نشان می‌دهد که نظام حقوقی کشور، پتانسیل بالایی در ارتقای شاخص‌های لازم برای مواجهه مناسب در زمان بروز سیلاب دارد. لیکن آنچه باعث شده تا در زمان بروز بحران، ناهماهنگی‌های گسترده و خسارات شدید بر اموال عمومی و ناکارآمدی مشاهده شود، عدم توجه به قوانین و یا کوتاهی در انجام وظایف محوله به ویژه در پیش از بروز سیلاب می‌باشد. در این رابطه می‌توان به اسناد سه‌گانه مربوطه یعنی قانون تشکیل کمیته ملی کاهش اثرات بلایای طبیعی مصوب ۱۳۷۰، طرح جامع امداد و نجات کشور مصوب ۱۳۸۲ و قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ اشاره کرد که علیرغم اینکه در دوره‌ای نزدیک به سه‌دهه تدوین و وزارت نیرو را در جایگاه اول در مواجهه با سیلاب به عنوان مسئول کارگروه سیل قرار داده و حدود یکصد تکلیف را بر عهده این وزارتخانه، نهاده است، لیکن عملاً اقدام مناسبی برای عملیاتی‌سازی این تکالیف صورت نگرفته است. بنابراین آنچه می‌توان نتیجه گرفت؛ عدم توجه و کوتاهی و اهمال نسبت به تکالیف قانونی بوده است تا فقدان قوانین مناسب.
۲. فقدان حاکمیت قانون و اهمال نسبت به تکالیف مصرح
همان‌طور که متذکر گردید، آنچه بیش و پیش از هر چیز در بررسی‌های عملکرد مجموعه وزارت نیرو از منظر حقوقی مشهود است، عدم حاکمیت قانون و قصور نسبت به تکالیف قانونی خود به ویژه در رابطه با اسناد سه‌گانه بحران که قبلاً اسامی آنها آمد و تکالیف مصرح این وزارتخانه به عنوان مسئول کارگروه سیل در حدود سه‌دهه اخیر بوده است. به طور خلاصه می‌توان گفت رویکرد این وزارتخانه نسبت به قوانین، به شکل گزینشی بر اساس سود و هزینه و نه بر اساس رعایت مصالح و منافع عمومی استوار شده است. در بین ده‌ها و صدها قانون و تکلیف قانونی موجود، وزارت نیرو تمرکز خود را معطوف به ماده ۱ قانون تشکیل وزارت نیرو مصوب ۱۳۵۳ که هدف تشکیل این وزارتخانه را «حداکثر استفاده از منابع آب کشور و تهیه و تأمین آب برای انواع مصارف» بیان کرده محدود شده است و علیرغم اینکه بخش عمده‌ای از بودجه عمرانی کشور و در سالیان اخیر صندوق توسعه ملی، به عملیاتی‌کردن پروژه‌های این مجموعه با تمرکز بر منابع آب‌های سطحی، اختصاص یافته است، تنها بخش ناچیزی از بودجه مربوط به این دستگاه (به طور متوسط ۴ درصد بودجه عمرانی این مجموعه) برای بهره‌گیری از پتانسیل مخازن زیرزمینی در مدیریت آب و مهار سیلاب، صرف شده است.
به علاوه بررسی‌های کارگروه حقوقی نشان می‌دهد که وزارت نیرو در مواردی حتی به وظایف کلیدی و مهم خود در قبال حادثه سیل واقف نبوده است که این موضوع، برای مجموعه‌ای که در طول سه‌دهه اخیر، محل مصرف بخش عمده‌ای از منابع عمومی کشور بوده، محل نگرانی است. در این رابطه می‌توان به طور نمونه به عدم شناخت کارشناسان این مجموعه نسبت به طح جامع امداد و نجات کشور (۱۳۹۱-۱۳۸۲) و یا پهنه‌بندی سیلاب به عنوان اولین گام در مدیریت ریسک و بحران سیلاب اشاره کرد.
۳. عدم توجه به رویکردهای جامع اسناد بالادستی و قوانین موضوعه
نتایج حاصل از بررسی‌های کارگروه حقوقی مبین آن است که نظام حقوقی کشور دارای اسناد بالادستی متعدد و مترقی در حوزه آب می‌باشد. اما آنچه که مشخص است؛ چالش اجرا یا به عبارت دیگر، عدم توجه به این اسناد یا گزینش سلیقه‌ای آنها بر اساس هزینه-درآمد بوده و به نظر می‌رسد که در این بین آنچه کمتر از هرچیز مورد توجه قرار گرفته، حفاظت و حراست از مصالح و منافع عمومی بوده است. ارزیابی مجموعه پاسخ‌های دریافتی از طرف وزارت نیرو در خصوص اسناد بالادستی مبین آن است که علیرغم این که تاریخ ابلاغ برخی از آنها به سال ۱۳۸۲ باز می‌گردد، برنامه مدونی در جهت تغییر رویکرد و سیاستگذاری وزارت نیرو بر اساس این اسناد تنظیم نشده و یا حتی در مواردی در جهت عکس آنها اقدام شده که نمونه بارز آن، استانی‌شدن مدیریت شرکت‌های آب منطقه‌ای بر اساس لایحه پیشنهادی دولت در سال ۱۳۸۳ بوده که در تعارض کامل با مفاد صریح اسناد بالادستی بوده است که در حال حاضر هم، مشکلات مختلفی را برای نظام مدیریت آب کشور در عرصه‌های مختلف ایجاد کرده است.
۴. قصور در تعیین حریم و بستر رودخانه‌ها
یکی از موضوعات مهمی که در سیل اخیر باعث تشدید آثار و خسارات سیل شد، عدم مشخص بودن حریم و بستر رودخانه‌ها بود که از تکالیف وزارت نیرو در این رابطه بوده است. وزارت مذکور از سال ۱۳۴۷ بر اساس قانون ملی‌شدن آب متولی حریم و بستر رودخانه‌ها بوده که این مهم در قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱ نیز مصرح شده است. متعاقب این دو قانون، آئین‌نامه‌های مربوط به تعیین حریم و بستر یکی در سال ۱۳۵۳ و دیگری در سال ۱۳۷۹ تدوین می‌گردد که بر اساس آنها وزارت نیرو موظف به تعیین حریم و بستر، نشانه‌گذاری و ابلاغ آن به ذی‌نفعان می‌گردد. بررسی‌های کارگروه حقوقی حاکی از آن است که این تکلیف مصرح قانونی تنها در ۵ درصد طول رودخانه‌های کشور (همراه نشانه‌گذاری) صورت گرفته است که با این روند، اتمام این فرآیند، قرن‌ها به طول خواهد انجامید. هرچند توجیه وزارت نیرو در خصوص عدم انجام کامل این تکلیف قانونی، بر مسائل مالی متمرکز است ولی این نهاد، مستندات لازم در خصوص پیگیری‌ها و مکاتبات لازم مربوط به درخواست بودجه به مبادی ذیربط را جهت صحت‌سنجی ادعای خود ارائه نداده است.
از موارد دیگری که لازم است در اینجا بدان اشاره شود دخالت مقامات سیاسی در فرآیند رفع تجاوز به حریم و بستر رودخانه‌ها و ممانعت از اقدامات قانونی وزارت نیرو بوده است که البته خود این نهاد هم در پاسخ‌های واصله به کارگروه حقوقی به این موضوع اشاره داشته است.
۵. قوانین و مجوزهای اجاره یا واگذاری بستر و حریم رودخانه‌ها
سیلاب اخیر نشان داد که هیچ رودخانه، مسیل یا آبراهه‌ای مصون از سیل نیست. احتمال بروز سیلاب، هرچند کم، هیچ‌گاه منتفی نیست. بنابراین نمی‌توان با استفاده از عبارات یا استدلال‌های مختلف، قوانین و مقرراتی تصویب نمود که اجازه واگذاری یا حریم را به وزارت نیرو تفویض نماید. در همین راستا پیشنهاد می‌گردد، مراتب قانونی جهت الغای آن بخش از تبصره ۳ ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب که ممنوعیت دخل و تصرف در حریم و بستر را منوط به مجوز وزارت نیرو دانسته صورت پذیرد.
۶. کاستی‌های قانون توزیع عادلانه آب
با وجود اسناد بالادستی جامع و جدیدی که می‌توان از آنها در پاسخ به بسیاری از چالش‌های آبی بهره جست لیکن قانون توزیع عادلانه آب ۱۳۶۱ به عنوان قانون جاری و حاکم بر صنعت آب کشور فاقد حداقل‌های ممکن برای حصول به اهداف اسناد بالادستی بوده و پتانسیل قوانین و اسناد بالادستی برای ارتقای تاب‌آوری و افزایش ظرفیت مدیریت سیلاب، عملاً بلا استفاده باقی مانده است. به عبارت دیگر در حالی که اسناد بالادستی، پتانسیل بالایی در حصول به اهداف توسعه پایدار، مدیریت یکپارچه منابع آب و ارتقای شاخص‌های حکمرانی مطلوب و مدیریت جامع، هماهنگ و کارآمدتر دارند، لیکن قانون توزیع، از ظرفیت‌های لازم برای نیل به این مقاصد برخوردار نیستند.
۷. عدم ساماندهی و بهره‌گیری از مشارکت مردمی
اقدامات خودجوش مردم در برخی از مناطق سیل‌زده و احداث سیل‌بند و … که در پاره‌ای از موارد نیز مانع ورود سیلاب به مناطق مسکونی شد این موضوع را ثابت کرد که مشارکت مردمی در صورتی‌که به شکل سازماندهی بوده و همراه با آموزش‌های لازم باشد تا چه حد می‌تواند خسارات سیل را کاهش دهد. این موضوع نیز البته از تکالیف وزارت نیرو به عنوان مسئول کارگروه تخصصی سیل و طغیان رودخانه از سال ۱۳۸۲ (بر اساس طرح جامع امداد و نجات کشور) بوده که بر اساس بررسی‌های انجام شده، عملاً این وزارتخانه اقدامی در این راستا انجام نداده و برنامه خاصی را نیز پس از آن در دست اقدام نداشته است.
۸. وجود نهادهای موازی
یکی از مواردی که باعث عدم یکپارچگی و هماهنگی و در نتیجه کاهش سرعت عمل و کارایی در مدیریت بحران می‌گردد، وجود تشکیلات موازی در مراحل مختلف مواجهه با بحران می‌باشد. زیرا این تشکیلات عملاً وظایفی را انجام می‌دهند که از جمله شرح وظایف نهادهای ذیربط دیگر بوده و ضمن افزایش هزینه‌ها از سرعت عمل در زمان بحران می‌کاهند. به همین دلیل هم لازم است ضمن بررسی دقیق دستگاه‌های دخیل در مدیریت بحران و زیرمجموعه‌های آنها، نسبت به شناسایی تشکیلات موازی اقدام و نسبت به حذف آنها تصمیمات لازم به عمل آید.
۹. عدم انجام پژوهش‌ها و مطالعات کاربردی وجوه مختلف سیلاب
انجام پژوهش‌ها و مطالعات کاربردی در حوزه سیلاب از جمله وظایف وزارت نیرو به عنوان مسؤول کمیته فرعی سیل آئین‌نامه اجرایی قانون تشکیل کمیته کاهش اثرات بلایای طبیعی مصوب ۱۳۷۲، دو کارگروه تخصصی سیل مربوط به طرح جامع امداد و نجات کشور مصوب ۱۳۸۲، و کارگروه تخصصی سیل مربوط به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران سال ۱۳۹۱ بوده است که در این خصوص به جز تدوین چند ضابطه فنی، اقدام کاربردی درخوری در خصوص حوزه‌های مرتبط با مساله سیلاب به ویژه مسائل حقوقی و اجتماعی صورت نگرفته است.
در این راستا لازم است با بهره‌گیری از توان پژوهشکده‌های متعددی (خارج از مجموعه وزارت نیرو) که در حال مطالعه بر روی پدیده‌های طبیعی نظیر سیل هستند و نحوه عملکرد، نیروها، آسیب‌های محتمل و روش‌های پیش‌بینی، پیشگیری و آمادگی برای مواجهه با پدیده‌های طبیعی از جمله مباحث مورد مطالعه در مراکز مذکور می‌باشد، و نیز همکاری نزدیک با این مراکز، نسبت به روزآمد شدن دانش مدیریت سیل، اقدامات هدفمند و توأم با برنامه صورت گیرد.
در این راستا توصیه می‌گردد سازمان‌های متولی مدیریت بحران سیل در سطح کشور با همکاری این مراکز، زمینه تحقیق منطقه‌ای در زمینه مدیریت بحران را فراهم آورند. البته با توجه به اینکه عمده تحقیقات مراکز مذکور، ناظر بر ابعاد فنی موضوع سیلاب هستند. لذا با هدف ارتقای دانش مواجهه با سیل در حوزه‌های مختلف از جمله ابعاد حقوقی، سیاسی، اجتماعی و دیگر ابعاد می‌توان از پتانسیل جامعه دانشگاهی کشور در این رابطه استفاده کرد.
- چگونه تخطی از ضوابط حقوقی در عرصه‌های مختلف (از جمله اجرای زیرساخت‌ها، شهرسازی، مدیریت بحران، محیط زیست و منابع طبیعی، مدیریت منابع آب و…) سبب افزایش آسیب‌پذیری کشور در مقابل سیلاب شده است؟
بروز سیل یک امر طبیعی بوده و در بسیاری از موارد با توجه به رشد علم آب و هوا شناسی و اقلیم شناسی قابل پیش‌بینی است. با این حال آنچه که سیل را تبدیل به پدیده‌ای مخرب می‌سازد مداخله نادرست و غیر اصولی عوامل انسانی است که جوامع انسانی را در برابر رخداد سیل بی‌دفاع و آسیب‌پذیر می‌سازد. مهم‌ترین عواملی که باعث تشدید سیل و آسیب دیدن جوامع انسانی در برابر آن می‌شود عبارتند از تخریب محیط زیست، فعالیت‌های عمرانی اشتباه و احداث غیر اصولی سکونتگاهها و مشکلات نهادی و مدیریتی.
بند یکم) تخریب محیط زیست
بی هیچ تردیدی تخریب محیط زیست و اکوسیستم‌های طبیعی مهم‌ترین عامل تشدید رخداد سیلاب و آسیب‌های ناشی از آن است. طی دهه‌های گذشته دستکاری‌های قانونی و غیر قانونی در طبیعت و ایراد تخریب‌های گسترده در محیط زیست کشور، هم شمار و تکرار رخدادهای سیل را و هم میزان آسیب‌پذیری در برابر این پدیده را افزایش داده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز ۹ دلیل برای بروز سیلاب اخیر از منظر محیط زیستی ارائه می‌دهد که ۷ مورد آن مستقیماً به تخریب محیط زیست ارتباط دارد. این در حالی است که حفاظت از محیط زیست کشور هزینه‌های به مراتب کمتری از هزینه‌های ناشی از سیلاب داشته است.
در دهه‌های اخیر به بهانه توسعه اقتصادی و اجتماعی تخریب محیط زیست بطور فزاینده و سیستماتیکی اتفاق می‌افتد. منظور از سیستماتیک این است که بسیاری از موارد تخریب محیط زیست بطور مداوم و سازمان‌یافته با مجوز قانونی و یا حتی با اجازه خود سازمان حفاظت محیط زیست رخ می‌دهند و نهادهای ناظر مانند مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه هم نظارت مؤثری برای پیشگیری از نقض مقررات محیط زیستی اعمال نمی‌کنند. همچنین ترمیم و بازسازی اکوسیستم‌های تخریب شده یکی از نکات مغفول در حفاظت محیط زیست کشور است و انتظار می‌رفت تا لااقل با سودهای به دست آمده از توسعه اقتصادی و اجتماعی در کشور هزینه‌های بازسازی اکوسیستم‌های تخریب شده نیز تأمین شود که چنین اتفاقی تا کنون رخ نداده است. نتیجه این بی‌توجهی اکوسیستم‌های تخریب شده متعددی از تالاب‌های خشک شده و کوه‌های دریده شده تا جنگل‌های مخروبه است که از توسعه ناهمساز و غیرمعقول کشور برای نسل حاضر و آینده به یادگار مانده و هر لحظه برای کشور هزینه ایجاد می‌کند و گاه نیز سیلاب پرده از این زخم‌های چرکین بر می‌کشد.
بند دوم) نبود مدیریت یکپارچه رودها و سواحل
- حریم‌ها به مثابه مناطق حائل در محیط زیست عمل می‌کنند و یک کارکرد حفاظتی دوسویه دارند. از یکسو مانع تداخل عوامل زیانبار محیط زیستی در سازه‌های انسانی و تهدید جان انسان‌ها جلوگیری می‌شوند و از سویی از مداخله عوامل مخرب انسانی در محیط زیست پیشگیری می‌کند. تا هنگامی که رود در مسیر طبیعی خود جریان دارد مشکل خاصی بروز نمی‌کند. اما مسیر طبیعی رودخانه یک منطقه مشخص نیست و با توجه به فصول مختلف سال و بر حسب میزان بارش فرق می‌کند. در شرایط بارندگی شدید رود از بستر اولیه خود خارج و بطور وارد بستر پهن‌تری می‌شود و محیط پیرامون خود را دچار آب گرفتگی می‌کند.
با توجه به این نکته اهمیت تعیین و حفظ یک منطقه حائل به عنوان حریم رود ضروری است و هر گونه ساخت و ساز و ایجاد موانع مصنوعی در این حریم باید ممنوع شود. چرا که ایجاد این موانع سازهای افزون بر آنکه این سازه‌ها را در معرض سیلاب و تخریب قرار می‌دهد، باعث تنگ شدن آبراهه‌های طبیعی شده و حجم انتشار سیل را افزایش می‌دهد. از سوی دیگر ساخت و ساز در حریم سواحل تالاب‌ها، مصب‌ها و دریاها امکان ورود آب رودخانه به حوزه آبریز خود را محدود کرده و سبب سر ریز شدن آب و تشدید سیل می‌شود.
با این حال در دهه‌های اخیر در پرتو نظارت غیر مؤثر مسئولان وزارت نیرو، جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، تصرف غیر مجاز سواحل رودخانه‌ها و دریا و تبدیل آن به اماکن مسکونی و تفرجگاهی به منظور کسب سود بیشتر با سرعت افسار گسیخته‌ای رواج یافته و مساحت بسیار زیادی از حریم‌های ساحلی رودخانه‌ها و تالاب‌ها، به ویژه در استان‌های شمالی کشور توسط اشخاص عمومی و خصوصی تصرف شده است. تصرف بستر و حریم رودها و مسیل‌ها و دیگر انواع آبراه‌ها و ساخت و ساز در آنها افزایش چشمگیری یافته و یکی از عوامل قطعی تشدید کننده وقوع و ویرانگری سیلاب در ایران است.
ساخت و ساز و توسعه سکونتگاهها در حریم و بستر رودخانه‌ها و سواحل تالاب‌ها و دریاها، احداث واحدهای تجاری و صنعتی و آبزی‌پروری، تغییر مسیر آبراه‌ها و رودخانه‌ها به‌ویژه در شهرها، تغییر کف مسیل‌های رودخانه‌های شهری، فرسایش کنار رودخانه‌ای به دلیل برداشت بی‌رویه سنگ، شن و ماسه از رودخانه‌ها از جمله مصادیق نقض حریم رودخانه‌ها و آبراه‌ها است. ساخت و سازهای متعدد در شهرها مسیر طبیعی رودخانه‌ها را از حالت طبیعی خود خارج کرده و شاخه‌ها و پیچ و خم‌های طبیعی که سرعت سیلاب را کاهش می‌دادند را تغییر داده و بستر رودخانه را تنگ یا سیمانی کرده است که در نتیجه آب از بستر اصلی رودخانه خارج شده و زمین نمی‌تواند آب‌های سیلابی را جذب کند.
نمونه بارز تأثیر نقض حریم رودها و مسیل‌ها در سیلاب استان گلستان قابل مشاهده بود. در جریان سیلاب فروردین ۱۳۹۸ وقوع سیلاب در استان گلستان عمدتاً به دلیل عملکرد نامناسب رودخانه‌ها در انتقال رواناب‌ها به خلیج گرگان بوده است. چرا که بر اساس تصاویر ماهواره‌ای سطح آب خلیج گرگان قبل و بعد از سیلاب تغییری نداشته و این خلیج آب وارد شده از رودخانه‌ها به درون خود را به راحتی به دریای خزر منتقل کرده است. نتیجه اینکه به دلیل مسدود بودن یا تنگ بودن یا تغییر مسیر رودها و مسیل‌ها در استان گلستان رودها در ایفای کارکرد ذاتی و طبیعی خود ناتوان بوده و مسیر رواناب‌ها به سمت دریای خزر مسدود شده و سیل بروز کرده است.
- ساخت غیر اصولی آبراه‌ها و کانال‌های آب از دیگر چالش‌ها در این زمینه است. در برخی مورد کانال‌های طبیعی عبور آب به دلیل ساخت و ساز و گسترش فضای شهر یا روستا با خاک مسدود شده و برای انتقال آب از لوله استفاده می‌شود. حال ممکن است در اثر سیلاب قطر این لوله‌ها پاسخگوی حجم زیاد آب نبوده و سریعاً مسدود و تخریب شوند که در نتیجه جریان آب از مسیر خود خارج و ایجاد سیل می‌کند. اما اگر با محاسبات درست و دقیق کانال‌ها و دریچه‌های مناسبی برای گذر آب کار گذاشته می‌شد جریان آب بطور عادی تداوم می‌یافت. افزون بر اینکه تجمع پسماندها در آبراه‌ها نیز باعث مسدود شدن آنها و تسریع در وقوع سیل می‌شود.
- نقش تخریب سواحل دریاها و تالاب‌ها در تشدید سیل به دلیل از بین رفتن قابلیت جذب و ذخیره آب در تالاب محرز است. اما حفاظت از سواحل دریاها و تالاب‌ها نیز یکی از مسائل بغرنج در حقوق ایران است. تثبیت مالکیت دولت بر سواحل با تصویب تصویب نامه هیئت وزیران در مورد طرح ثبت و فروش اراضی مستحدثه ساحلی (مصوب ۱۳۴۲/۷/۱۳) آغاز شد و در ادامه قانون اراضی متحدث و ساحلی در سال ۱۳۵۴ یعنی ۴۴ سال پیش در تبصره ۱ ماده ۲ پیش با هدف تثبیت مالکیت دولتی بر سواحل مقرر کرد که وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف است حداکثر ظرف پنج سال از تاریخ تصویب این قانون حدود آن قسمت از حریم و اراضی متحدث دریای خزر را که تاکنون علامت‌گذاری نشده و نیز حریم و اراضی ساحلی خلیج فارس و دریای عمان و دریاچه ارومیه را شناسایی و نقشه‌برداری و با نصب علائم مشخص نماید.
این قانون در ادامه در ماده ۳ کلیه اراضی متحدث کشور را متعلق به دولت اعلام می‌کند و اشخاص حق تقاضای ثبت آنها را ندارند. از لحاظ منطق حاکمیت قانون علی‌الاصول انتظار می‌رفت این حکم قانونی اجرا شده و سواحل کشور در اختیار دولت قرار می‌گرفت. با این حال به دلایلی که تا کنون خود قانونگذار نیز آنها را بررسی نکرده و تحقیقی جامع پیرامون آن صورت نداده است طی دهه‌های بعد همچنان مالکیت دولت بر این نواحی بطور کامل و مشخص تثبیت نشده، تصرفات غیر مجاز صورت می‌گیرد.
- همچنین لایروبی نکردن اصولی و به موقع رودها و سدها نیز می‌تواند به تشدید وقوع سیل کمک کند. مدیریت نادرست سدها مانند اصلاح و ترمیم شبکه‌های انتقال آب در سد، رسوب زدایی و باز کردن به موقع دریچه‌های سد به منظور پیشگیری از سر ریز شدن آب آن از دیگر عوامل تشدید کننده سیل است. طراحی نامناسب و غیر اصولی سدها یکی دیگر از دلایل تشدید سیل می‌تواند باشد. همانگونه که انجمن هیدرولیک ایران نیز در نامه خود به شماره ۳۰۴/۹۸ مورخه ۲۴/۰۴/۱۳۹۸ در پاسخ به سوالات هیأت ویژه گزارش ملی سیلاب‌ها تصدیق می‌کند که برخی سدهای کشور از جمله در استان گلستان به دلیل حجم مخزن کم برای مواجهه با بروز سیل و ورود حجم عظیم آب طراحی نشده¬ بوده‌اند. البته انجام ندادن آبخیزداری در بالادست رودخانه‌ها و تخریب پوشش گیاهی و خاک می‌تواند باعث آزاد شدن حجم عظیم آب به سمت سدها شود.
تمامی این موارد به لحاظ قانونی جزو وظایف وزارت نیرو بوده و ارتباط میان لایروبی نکردن رودها، آبراه‌ها و سدها و مدیریت نادرست سدها با تشدید سیل محرز است.
- یکی از عواملی که بروز سیل را تشدید می‌کند دفع پسماندهای شهری، کشاورزی و صنعتی و به ویژه نخاله‌های ساختمانی در آبراه‌ها و رودخانه‌ها است که در بارندگی‌های شدید سبب محدود شدن جریان طبیعی آب و گسترش سیل می‌شود. با آنکه قانون مدیریت پسماند دفع غیر مجاز پسماند را ممنوع می‌کند، اما انتشار پسماند در محیط زیست و به‌ویژه در رودها و آبراه‌ها همچنان بطور مستمر صورت می‌گیرد. در مناطق شهری و روستایی مدیریت پسماندها بر عهده شهرداری و دهیاری است اما در بیرون از محدوده‌های شهری و روستایی، مسئول مدیریت پسماندها دقیقاً مشخص نیست و به همین دلیل در این مناطق پسماندها به نحو مطلوبی مدیریت و جمع‌آوری نمی‌شوند که در نتیجه در مواقع سیلاب به عنوان مانع حرکت آب عمل کرده و خسارت ناشی از سیلاب را تشدید می‌کنند.
البته آئین‌نامه جلوگیری از آلودگی آب (۱۳۷۳/۲/۱۸) سازمان حفاظت محیط زیست را مسئول پیشگیری از تخلیه پسماند در آب می‌داند. چرا که طبق ماده ۷ سازمان موظف است طبق برنامه پیش‌بینی شده از فاضلاب و مواد زائد جامد منابع آلوده‌کننده نمونه‌برداری و نوع و میزان آلودگی هر یک از این منابع را مشخص نماید و طبق ماده ۱۰ سازمان در اجرای وظایف قانونی خود مجاز است هر یک از منابع آلوده‌کننده را توسط مأمورین خود مورد بازرسی قرار دهد.
تبصره ماده ۵ آئین نامه در مورد مقررات مربوط به تخلیه هر نوع فاضلاب به شبکه عمومی فاضلاب شهر و جمع‌آوری، نگهداری و حمل و دفع مواد زائد جامد کمیسیون دائمی متشکل از نمایندگان تام‌الاختیار وزارتخانه‌های نیرو، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، کشور، صنایع، صنایع سنگین، معادن و فلزات و سازمان‌حفاظت محیط زیست و سایر سازمان‌های مسئول آب و فاضلاب شهری در وزارت کشور تشکیل و تصمیمات اتخاذ شده به مرحله اجرا گذارده خواهد شد. از عملکرد این کمیسیون و اقداماتی که در راستای تنظیم مقررات مربوط به تخلیه پسماند در آب انجام داده است اطلاعی در دسترس نیست.
بند سوم) ساخت و ساز غیر اصولی و نا ایمن
پیشگیری از وقوع سیل، به‌ویژه سیلاب‌های بزرگ همیشه و همه جا ممکن نیست اما احداث اصولی مناطق مسکونی و ساخت سازه‌های مقاوم در برابر سیل نیز دشوار نیست و می‌توان با ساخت و سازهای مقاوم و اصولی آسیب‌پذیری در مقابل سیل را کاهش داد. با وجود تصویب مقررات متعدد برای ایمن‌سازی در ساخت و سازها، در دهه‌های اخیر علاوه بر دستکاری در مجاری گذر آب در رودها و مسیل‌ها، ساخت و سازهای غیر مقاوم و غیر اصولی نیز میزان آسیب‌پذیری در برابر سیل را در ایران افزایش داده است. با وجود تصویب قوانین و مقررات متعدد در زمینه الزام به ایمن‌سازی در ساخت و سازها، در عمل شدت تخریب‌های ناشی از سیلاب اخیر نشان می‌دهد که نظارت مطلوبی بر رعایت ایمنی در ساخت و سازها اعمال نشده و علت تخریب بسیاری از سازه‌های تخریب شده نقض قواعد مربوط به ایمنی بوده است نه شدت سیلاب و خارج از کنترل بودن آن.
با توجه به میزان خسارت‌های وارده در جریان سیلاب اخیر، نا ایمن و غیر اصولی بودن ساخت و سازهای شهری، روستایی و جاده‌ای را نشان می‌دهد و این پرسش را به میان می‌کشد که چگونه سازمان‌های متصدی و ناظر ساخت و ساز یعنی وزارت راه و شهرسازی، شهرداری‌ها و نظام مهندسی ساختمان نظارت مؤثر و دقیق در این زمینه اعمال نکرده‌اند. به نظر می‌رسد اساساً مسأله لزوم تضمین مقاومت پذیری سازه‌ها در مقابل سیل برای این سازمان‌ها اهمیت چندانی نداشته است و در مقررات ساخت و ساز نیز این مسأله مهم تا حدود زیادی مغفول مانده است.
بند چهارم) تخریب پوشش گیاهی و خاک
پوشش گیاهی و به‌ویژه جنگل‌ها مهم‌ترین سدهای طبیعی سیل هستند و به راحتی و بدون هیچ هزینه‌های می‌توانند آب سطحی را در خود جذب کرده و جلوی هرزآب‌ها و سیل‌ها را بگیرند. در زمینه حفاظت از جنگل قوانین و مقررات متعددی طی یک قرن گذشته به تصویب رسیده‌اند ولی مساحت جنگل‌های کشور همواره بطور نزولی بوده و سالیانه با وجود ممنوعیت قطع درختان، هزاران هکتار جنگل بطور مجاز یا غیر مجاز نابود می‌شود.
قطع درختان جنگل و تخریب پوشش گیاهی و خاک باعث می‌شود که خاک فرسوده شده، ضریب نفوذ آب در خاک کاهش یافته و آب باران و رودخانه به جای آنکه در خاک نفوذ کند، در سطح آن جاری می‌شود و سیل ایجاد می‌کند. این نکته به ویژه در مورد سیل گلستان قابل تأمل است چرا که به دلیل جنس خاک گچی آن منطقه ضریب نفوذ آب در خاک کاهش بسیاری یافته و تخریب پوشش گیاهی نیز سیل‌پذیری این منطقه را تشدید کرده است.
مهم‌ترین عوامل تخریب پوشش گیاهی و خاک عبارتند از فعالیت‌های کشاورزی، جنگل‌زدایی، چرای دام، فعالیت‌های صنعتی، احداث سازه‌ها و ساختمان‌ها، انتشار آلودگی‌های شیمیایی و بیماری‌های گیاهی.
تأثیر تخریب پوشش گیاهی و خاک در مناطق زاگرس و گلستان در سیلاب اخیر محرز است. با توجه به وضعیت نامطلوب حفظ و نگهداری جنگل‌ها و آبخیزها و روند فزاینده کاهش سطح پوشش گیاهی در کشور می‌توان به این نتیجه رسید که وزارت جهاد کشاورزی و معاونت آن سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری در حفظ پوشش‌های گیاهی، این موانع طبیعی و کم هزینه، موفقیت لازم را نداشته است. در حالی که این سازمان طی دهه‌های طولانی گذشته از قوانین و مقررات مناسب برای حفاظت از جنگل‌ها بهره‌مند بوده است.
افزون بر حفاظت از جنگل‌ها یکی از وظایف مهم این سازمان حفظ و نگهداری آبخیزها بوده است. از آنجا که آبخیزداری به جذب آب توسط خاک و حفظ آن کمک می‌کند مانع اطمینان بخش مهمی در مقابله با سیل یا کاهش اثرات ویرانگر آن است. با این حال به نظر می‌رسد وظیفه آبخیزداری عملاً مورد توجه جدی وزارت جهاد کشاورزی نگرفته و هیچ برنامه مشخص چشمگیری برای گسترش و کاربست آن در مدیریت منابع آبی اجرا نشده است. یکی از دلایل این کم توجهی شاید تداخل وظایف مربوط به مدیریت منابع آبی با وزارت نیرو باشد. اما به هر حال وظیفه آبخیزداری به دلیل ارتباط با خاک و پوشش گیاهی و تأثیر مثبت آن در پیشگیری از وقوع سیل می‌بایست بطور جدی مورد توجه وزارت جهاد کشاورزی قرار می‌گرفت و اقدام‌های علمی لازم برای این منظور صورت می‌گرفت.
حفاظت از خاک با وجود تصویب قانون حفاظت از خاک در سال ۱۳۹۸ همچنان متولی مشخصی ندارد و می-توان گفت سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت جهاد کشاورزی در این زمینه مسئولیت بیشتری دارند. بنابراین تخریب گسترده‌ای که در گذشته در پوشش خاک کشور رخ داده و عامل تشدید سیلاب اخیر شده، عملاً امروز مسئول مشخصی ندارد.
- قصورها و تقصیرهای حقوقی محقق شده در جریان بروز حادثه سیلاب و پی‌آمدهای ناشی از آن در استان‌های مختلف چیست؟
کارگروه حقوق کلیت نظام حقوقی و قوانین کشور را بررسی کرد و از این لحاظ تفاوتی میان استان‌های مختلف کشور وجود ندارد. لذا موارد بیان شده در طول مصاحبه قابل تعمیم به کل استان‌ها است و استان‌ها به تفکیک بررسی نشده‌اند.
- درس آموخته‌های حقوقی و قانونی سیلاب چیست؟
این سیلاب و نحوه مدیریت چالش‌های اساسی زیادی را در گذشته، امروز و آینده به وضوح نشان داد که می‌توان از آنها درس‌های زیادی گرفت. این درس‌ها و تجربیات را می‌توان در سه مورد دسته‌بندی کرد:
بند یکم) درس‌های گذشته
سیلاب فروردین ماده ۱۳۹۸ در حقیقت سیلابی بود که موج‌های آن به تدریج از دهه‌های گذشته آغاز شده بود اما صرفاً در فروردین سال ۹۸ خود را به وضوح نشان داد.
این سیلاب از هنگامی آغاز شد که به بهانه توسعه اقتصادی و اجتماعی محیط زیست و اکوسیستم‌های آن مورد شدیدترین تجاوز و تخریب واقع شدند و رژیم طبیعی بسیاری از این اکوسیستم دچار اختلال جدی شد. این سیلاب از هنگامی آغاز شد که سازه‌های مهندسی بر نظام طبیعی رودها و آبراه‌ها، زمین‌ها و دشت‌ها، باغ‌ها و جنگل‌ها غلبه کرد و محیط زیست طبیعی را تبدیل به محیط زیست انسان‌ساز کرد. این سیلاب از هنگامی آغاز شد که قوانین و مقررات ناظر بر حفاظت محیط زیست و رعایت ایمنی در ساخت و سازها مورد بی‌توجهی و نقض مستمر قرار گرفتند و از اصل حاکمیت قانون فقط پاراگرافی در کتاب‌های آموزشی باز ماند. این سیلاب از هنگامی آغاز شد که دولت و مردم منافع شخصی کوتاه مدت امروز را بر منافع جمعی بلند مدت امروز و فردا ترجیح دادند و برای کسب منفعتی فزون‌تر، دست تطاول بر هیبت و حیثیت طبیعت بی-دفاع کشور یازیدند.
کارشناسان و عقلای کشور از سالیان گذشته در مورد رفتار عاقلانه و محترمانه با طبیعت زنهارها کرده و آسیب‌پذیری ملک و مملکت را در برابر جور سیلاب هشدارها داده بودند اما این حقیقتی همچون آفتاب روشن است که روی بر گردان از پند ناصحان بی‌طرف و خیره‌سری در تداوم راه ناصواب گذشته لاجرم مصیبت‌هایی این چنین را به بار می‌آورد. حال گذشته همچون آیینه‌ای نیک‌پرداخته پیش روی ماست و نشان می‌دهد چگونه بی‌توجهی و بهره نگرفتن از تجربیات گذشته باعث شد تا طی دهه‌های گذشته سیلاب‌های زیادی به وقوع پیوسته و خسارات زیادی به کشور تحمیل شده و این روند همچنان تداوم داشته باشد.
چنانچه این حوادث و عوامل و آثار آنها به دقت مطالعه و مستندسازی شده و امروز مورد بهره‌برداری واقع می‌شد، خسارت‌های یک چنین سیلاب میان‌قامتی تا این اندازه سنگین و هنگفت نمی‌شد. اما واقعیت این است که از سیلاب‌های گذشته یا تجربه‌ای کسب نشده و یا تجربیات به دست آمده از سیلاب‌های گذشته به نحو مقتضی مکتوب و مستند نشده و برای کسب آگاهی و تجربه در اختیار مقامات مسئول و عموم قرار نگرفته است. بی‌توجهی به تجربیات گذشته از سیلاب‌ها به راحتی می‌تواند زمینه را برای تکرار آنها در آینده فراهم کند.
آنچه که در این میان سخت ذهن‌سوز و شایسته تأمل می‌نماید این است که در سیلاب اخیر دولت همه ابزارهای قانونی پیشگیری از وقوع این بحران را در کف تدبیر خود در اختیار داشت اما طی تمام این سال‌ها در کاربست آنها کوتاهی کرد و نکرد آنچه می‌بایست و نگفت آنچه می‌شایست. اگر چنانچه دولت ابزارهای مورد نیاز برای مدیریت بهتر سیلاب‌ها را در اختیار نداشت چرا طی گزارشی رسمی از مجلس شورا درخواست نکرد و اگر مشکلی در کاربست این ابزارها پیش روی داشت چرا طی گزارشی رسمی به مردم و مجلس اطلاع نداد؟
اکثریت نزدیک به اتفاق وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی از معاونت امور مجلس بهره‌مند بوده و یا به مانند شورای عالی استان‌ها امکان ارتباط با مجلس را به انحای دیگر دارند. کار ویژه مهم این معاونت برقراری ارتباط مستمر میان دستگاه اجرایی متبوعه با مجلس در خصوص وظایف قانونی مربوطه است و انتظار می‌رود تا این واحدهای اداری خلاءها و نارسایی‌های حقوقی خود را با هیأت دولت و مجلس بازگو کنند. اما پس از بررسی-های به عمل آمده مشخص شد که دستگاه‌های اجرایی مختلفی که در امر مدیریت سیل دخیل بودند، با وجود اشاره به مشکلات و موانع حقوقی، اداری، فنی و مالی در ایفای بهتر وظایف خود، گزارش‌های رسمی مقتضی را در خصوص این مشکلات را در اختیار مجلس و هیأت دولت قرار نداده و یا اگر داده‌اند پیگیری لازم به منظور کسب نتیجه مناسب به عمل نیاورده‌اند.
به عنوان نمونه وزیر راه و شهرسازی طی نامه شماره ۴۷۹/۱۰۰/۰۲ مورخ ۰۶/۰۱/۱۳۹۸ به رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام می‌کند که اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که قرار بود در سال ۱۳۹۷ برای سازمان هواشناسی کشور اختصاص یابد، اختصاص نیافته است. در دیگر سوی سازمان هواشناسی نیز کمبودهای مالی و تجهیزات فنی را یکی از مشکلات اصلی خود معرفی می‌کند. اما پرسش این است که چرا این نامه به‌موقع و پیش از وقوع سیلاب فروردین سال ۱۳۹۸ ارسال نشده است تا سازمان برنامه و بودجه در جریان کمبودهای مالی این نهاد مهم قرار گیرد؟
وجود خلاءها و موانع حقوقی، مالی و اداری برای دستگاه‌های اجرایی لزوماً رافع مسئولیت آنها نیست چرا که حفاظت از مردم و محیط زیست در برابر بحران‌های طبیعی یک امر حاکمیتی است که دولت به هر طریق ممکن باید آن را به انجام برساند. اما بدیهی است چنانچه این دستگاه‌ها در خصوص مشکلات متعدد خود در اجرای بهتر قوانین اطلاع‌رسانی به موقع و لازم را انجام می‌دادند امروز قسمت اعظم بار مسئولیت مستقیماً متوجه هیأت دولت و مجلس شورای اسلامی بود.
یکی از مهم‌ترین نکته‌هایی که می‌توان از افزایش تعداد و حجم وقوع سیلاب در کشور و میزان آسیب‌پذیری آن آموخت این است که در حالی که توسعه کشور اتکای بسیار زیادی به دانش مهندسی و فنی دارد هنوز دانش مهندسی و عملکرد مهندسان کشور با وجود توسعه قابل توجه و درخور تحسین آن به اندازه‌ای که سرزمین ایران را در برابر این آسیب‌ها بطور اطمینان‌بخشی مصون نگه دارد پیشرفت نکرده است. در اینجا توجه به دو مقوله ضرورت دارد: نخست سطح دانش مهندسی و فناوری‌های موجود و دوم اخلاق و تعهد شغلی مهندسان کشور در اجرای پروژه‌های عمرانی و ساخت و ساز. بنابراین همانگونه که به پیشرفت و نوسازی دانش فنی و مهندسی در کشور نیاز داریم، در کنار آن به ارتقا و تعمیق اخلاق حرفه‌ای و تعهد شغلی در میان مهندسان و صنعتگران کشور هم نیازمندیم تا تخصص و تعهد شغلی در کنار هم نظام ساخت و ساز کشور را به پیش ببرند.
این نکات به عنوان درس‌های آموختنی از نظام ایمنی و ساخت و ساز قابل توجه است:
- با وجود افزایش دانش مهندسی، ضعف استحکام و ایمنی و بی توجهی به ایمن‌سازی در فرایند ساخت این سازه‌ها همچنان وجود دارد که از این حیث تخلف از مقررات ساخت و ساز محسوب می‌شود.
- بی‌توجهی به مقررات و ضوابط ایمنی در ساخت و ساز نیز همچنان وجود دارد. قوانین و مقررات ساخت و ساز با وجود برخی چالش‌های حقوقی مانند مبهم و پراکنده بودن، به اندازه‌ای که تکلیف سازنده و ناظر ساخت را مشخص کند روشن هستند و بنابراین سرپیچی از این مقررات نیز تخلف به شمار می‌آید.
- در فرایند توسعه و فعالیت‌های عمرانی اصل احتیاط باید به عنوان یکی از اصول مهم و ستون فقرات حقوق محیط زیست بیش از پیش مورد توجه و رعایت قرار گیرد. این اصل راهکار مهمی به نام ارزیابی آثار محیط زیستی ارائه می‌دهد و بنابراین پروژه‌های عمرانی و ساخت و ساز و کل فعالیت‌های توسعه‌ای کشور باید به دقت و با بی‌طرفی کامل مورد ارزیابی آثار محیط زیستی واقع شده و قاطعانه از اجرای طرح‌ها و پروژه‌هایی که ارزیابی آثار محیط زیستی نشده‌اند باید جلوگیری کرد.
- یکی از عمده دلایل ساخت سازه‌های نا ایمن، به نقص و کاستی در قوانین و مقررات ساخت و ساز بر می‌گردد. به دلیل نقص، خلاء و ابهام در قوانین و مقررات ساخت و ساز، نظام مسئولیت مدنی و کیفری مهندسان نیز ابهام‌ها و خلاءهای زیادی دارد که در عمل تبدیل به دستاویزی برای مسئولیت گریزی می‌شوند. بنابراین نظام مسئولیت مدنی و کیفری ساخت و ساز در کشور باید بطور جدی مورد بررسی و آسیب‌شناسی واقع شده و راهکارهای لازم برای تضمین رعایت قواعد ایمنی و مقررات مربوط به ساخت و ساز شناسایی و عملیاتی شوند.
- مسئولیت اداری مقامات مرتبط با فعالیت‌های توسعه‌ای، عمرانی و ساخت و ساز نیز مانند وزارت راه و شهرسازی و سازمان نظام مهندسی ساختمان باید مورد بررسی جدی و آسیب‌شناسی واقع شده و موارد مبهم و خلاءهای حقوقی که دستاویز مسئولان خاطی می‌شود باید برطرف شوند.
- ضعف عملکرد نهادهای ناظر به‌ویژه وزارت راه و شهرسازی، وزارت نیرو، سازمان برنامه و بودجه، شهرداری‌ها و سازمان نظام مهندسی ساختمان: این نهادها با وجود در اختیار داشتن صلاحیت‌ها و ابزارهای حقوقی و اداری کافی به نحو مطلوب و اطمینان بخشی در پیشگیری از ساخت سازه‌های نا ایمن کنونی موفق نبوده‌اند. قابلیت فرسایش و تخریب سریع و ناپایداری بسیاری از سازه‌ها، مقاومت‌ناپذیری در برابر سیل و زمین‌لرزه، تصادفات جاده‌ای جملگی نشان از این دارد که نظام نظارت بر ساخت و ساز در کشور بطور جدی نیازمند بازنگری و اصلاح است.
- احتمال مشکل‌آفرین بودن سازه‌ها و ساختمان‌های کنونی در برابر سیلاب‌های احتمالی آینده. با توجه به اینکه هم اکنون سازه‌ها و ساختمان‌های بسیاری با توجه به نظام فنی کنونی ساخته شده و میزان ایمنی و استحکام آنها در معرض تردید است، هیچ بعید نیست که این سازه‌ها و ساختمان‌ها نیز در جریان سیلاب‌های آینده دچار تخریب نشوند.
از سوی دیگر ضعف نظام همکاری سازمانی همواره برای نظام مدیریتی کشور مشکل‌زا و پرهزینه بوده و عامل اصلی دوباره‌کاری و پراکنده‌کاری به شمار می‌آید. این همکاری نامطلوب در مواقع بحرانی کشور را بیش از هر زمان دیگری دچار چالش می‌کند و سیلاب اخیر نیز دوباره به روشنی این معضل دیرپای قدیمی را بر نمایاند. با آنکه مدیریت بحران‌های طبیعی و به‌ویژه سیل یک امر فرابخشی و نیازمند همکاری همه بخش‌های عمومی و خصوصی است، اما واقعیت این است که نقش برخی از مؤسسات در مدیریت سیل کم رنگ یا کلاً بی‌رنگ بوده است.
مؤسسات صنفی مانند سازمان‌های نظام مهندسی و کانون وکلا، انجمن‌های مردم نهاد و بخش خصوصی در جریان مدیریت سیل نقش مؤثری نداشته‌اند. حذف یا محدودسازی انجمن‌های مردم نهاد در فرایند نظارت و پیگرد قضائی تخلفات محیط زیستی و منابع طبیعی به بی‌خبری قوه قضائیه از این تخلفات و افزایش تخریب محیط زیست انجامیده است. نهادهای علمی و پژوهشی مانند دانشگاه‌ها و انجمن‌های علمی نیز در فرایند مدیریت بحران نقش چشمگیری نداشته‌اند و غیبت و همکاری نکردن این نهادها در فرایند مدیریت سیل نتیجه‌ای جز تفوق رویکردهای غیر علمی در این مدیریت نداشته است. بنابراین به منظور ایجاد همگرایی و هماهنگی بیشتر نظام حقوقی باید تدابیر لازم برای تسهیل ایجاد همکاری سازنده و مستمر میان مؤسسات مختلف غیر دولتی و دستگاه‌های تصمیم‌گیر و اجرایی اتخاذ کند.
همچنین نظارت مؤثر و سازنده عامل اطمینان‌بخشی در اجرای قوانین و مقررات است. منظور از نظارت مؤثر نظارتی است که همه فرایندهای اجرای قوانین و مقررات را زیر نظر قرار داده، به کوچک‌ترین تخلف حساس بوده و قدرت بازدارندگی ایجاد کند. با این حال شاید بتوان گفت نظارت چشم اسفندیار مدیریت سیل در کشور است چرا که طی سالیان گذشته تخلفات بارز و گسترده¬ فراوان در منظر نظر نهادهای ناظر صورت گرفته و تشدید یافته است بدون آنکه این نهادهای ناظر قاطعانه به وظیفه خطیر نظاری خود عمل کرده باشند. ساخت و سازهای غیر قانونی و غیر اصولی که در جنگل‌ها و حریم رودها و مسیل‌ها صورت گرفته، تخلفات ساختمانی و تغییر کاربری‌های گسترده‌ای که رخ داده و همچنان نیز رخ می‌دهد همگی نشان از ناکارآمدی نظام نظارتی در کشور و تسامح یا بی‌خبری خودخواسته نهادهای ناظر دارد.
آنچه جای شگفتی دارد این است که این تخلفات همگی در ملأ عام و در مرئی مقامات ناظر صورت گرفته‌اند و همه مردم می‌توانند به وضوح این تخلفات را مشاهده کنند ولی به نظر می‌رسد نهادهای ناظر یا از وقوع این تخلفات اطلاع ندارند یا مسامحه می‌کنند که در هر صورت خود یک نقض قانون به شمار می‌آید. نبود سازوکار گزارش‌دهی از نحوه اجرای قانون توسط مجری قانون به مجلس و افکار عمومی، بی‌توجهی کمیسیون‌های داخلی مجلس به مسأله کیفیت محیط زیست، منابع طبیعی و ساخت و ساز در کشور، بی‌توجهی و تعلل سازمان بازرسی کل کشور و دادستان‌ها در رسیدگی و پیگرد قضائی تخلفات محیط زیستی و منابع طبیعی، همه و همه از دلایل ضعف نظارت بر اجرای قوانین و مقررات پیشگیری از وقوع سیل هستند.
علاوه بر قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی به عنوان نهادهای ناظر قضائی و سیاسی، خود مقامات قوه مجریه نیز وظایف نظارتی دارند. سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری و استانداران و فرمانداران جملگی وظیفه نظارت دقیق و مستمر بر روند تخریب محیط زیست، منابع طبیعی و تصرف حریم ساحلی و بستر رودها و مسیل‌ها در محدوده صلاحیت خود داشته‌اند و همه این حجم عظیم از تخلفات صورت گرفته نشان از آن دارد که این مقامات نیز در عمل به وظایف نظارتی خود موفق نبوده‌اند. بنابراین برای تضمین مدیریت شایسته سیل و تقویت نظام ایمنی در کشور چاره‌ای جز اصلاحات اساسی در نظام نظارتی نیست.
لازم به ذکر است که همه موارد تخریب و استفاده‌های نادرست از منابع طبیعی، ساخت و سازهای غیر اصولی و بهره‌برداری نادرست از منابع آبی کشور لزوماً با سو نیت و قصد مجرمانه صورت نگرفته است. بلکه یکی از دلایل عمده مشکلات فوق آموزش عمومی و تخصصی نامطلوب و غیر سازنده، ضعف در نظام اطلاع‌رسانی و نبود آمار و اطلاعات "دقیق"، "روشن" و "در دسترس" برای عموم بوده است.
بدیهی است با آموزش تخصصی شایسته در زمینه پیشگیری و کنترل سیل مهندسان و مجریان بهتر می-توانستند سازه‌های ایمن و اصولی بسازند، مدیران و کارکنان اجرایی و قضائی بهتر می‌توانستند وظایف و قوانین و مقررات مربوطه را انجام دهند، و با آموزش عمومی بهتر و سازنده‌تر مردم آگاهی بیشتری راجع به مسأله سیل و مقابله با آن کسب می‌کردند. اما با وجود برخی تلاش‌های صورت گرفته توسط رسانه‌ها و برخی سازمان‌ها، هنوز آموزش و آگاه‌سازی عمومی و تخصصی در زمینه سیل به نحو مطلوبی سازمان‌نیافته است.
این درس‌ها از ناکارآمدی گذشته چراغ راهی است برای آینده که چنانچه نظام حقوقی خواستار اصلاح نظام مدیریت سیل است این اصلاح از رهگذر اصلاح و تعمیق نظام آموزشی امکان پذیر خواهد بود.
بند دوم) درس‌های امروز
پیش از آن باید گفت مهم‌ترین درسی که امروز می‌توان از سیلاب اخیر گرفت این است که تا هنگامی که گل این سیلاب بر سر خانه مردم و آب آن بر سفره مردم خشک نشده و به محاق فراموشی سپرده نشده است، باید هر چه سریع‌تر کلیه اقدامات لازم برای پیشگیری از تجدید اشتباهات گذشته به کار آید، تخریب‌های صورت گرفته از رخساره محیط زیست زدوده شود و سازه‌های غیر مجاز بر حریم رودها و آبراه‌ها قلع و قمع شود. چرا که اگر زمان بگذرد نسیان باز آید و تلاشی جدی برای جبران خسارت‌های سیل گذشته و پیشگیری از سیل‌های آینده صورت نمی‌گیرد.
دومین درس مهم امروز تحلیل دقیق عوامل بروز این سیلاب و ارزیابی عملکرد نهادهای دولتی و غیر دولتی مختلف و میزان مشارکت مردمی در مدیریت سیلاب است تا نشان دهد عملکرد این نهادها تا چه اندازه قابل قبول است و چه اصلاحاتی ضرورت دارد.
- الف) شیوه مدیریت بحران
با وجود تأکید قانون مدیریت بحران بر مدیریت یکپارچه و پرهیز از موازی کاری، در جریان سیلاب اخیر همچنان موارد زیادی از پراکنده‌کاری و موازی‌کاری میان سازمان‌ها وجود داشت که باید عوامل آن به دقت بررسی شوند. به نظر می‌رسد تأکید قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و آئین‌نامه اجرایی آن مبنی بر همکاری و هماهنگی دستگاه‌های اجرایی با سازمان مدیریت بحران و وزارت کشور، ضمانت اجرای لازم و مکانیسم اداری مطلوب را ندارد و دستگاه‌های مختلف خود را در هماهنگی و همکاری با همدیگر مکلف نمی‌بینند. همچنین فرهنگ دیرپای فرافکنی مسئولیت‌های اداری خود را دوباره در شانه خالی کردن ادارات از مسئولیت پیشگیری، کنترل و جبران خسارت‌های سیل نشان داد حال آنکه در تحلیل نهایی برای مردم آسیب دیده هیچ فرقی نمی‌کند که کدام نهادی مسئول باشد، مهم این است که بالاخره یک نهاد عمومی به کمک آنان بشتابد.
بدین ترتیب اگر قرار است در آینده مدیریت بحران‌های طبیعی با اثربخشی و کارآمدی بیشتری صورت گیرد، اصلاح شیوه مدیریت بحران، تغییر فرهنگ سازمانی، پیشگیری از پراکنده‌کاری سازمان‌ها و افزایش همکاری میان‌سازمانی در سطوح مختلف اداری کشور به منظور افزایش ضریب هماهنگی در مواقع بحرانی ضروری است.
- ب) امدادرسانی و جبران خسارت
همین اکنون که این سطور نگاشته می‌شوند و مخاطب علاقمندی آنها را مطالعه می‌کند گروهی از هم‌میهنان آسیب دیده ما نیازمند کمک، همدستی و هم داستانی هستند. هنوز بسیاری از هم‌میهنان آسیب دیده در خانه‌های سیل زده خود احساس ایمنی نمی‌کنند و نگران تأمین هزینه‌های و جبران خسارت‌هایی هستند که سیل برایشان به یادگار آورده است. اما شاید آنان بیش از حمایت مالی به حمایت روحی و معنوی نیاز دارند و اینکه مطمئن باشند تمام ایران در کنار آنها ایستاده است.
چنانچه خسارت‌های ناشی از سیلاب اخیر به هر دلیلی جبران نشوند آثار اقتصادی، اجتماعی، محیط زیستی و سیاسی در بلند مدت و کوتاه مدت برای کشور در پی خواهند داشت که جبران آنها به مراتب دشوارتر خواهد بود. جبران نشدن خسارتی ناخواسته و ناروا خود خسارتی بزرگ‌تر به نام خسارت معنوی و آسیب روحی بر جای می‌گذارد. دولت در جریان سیل اخیر وعده‌های بسیار برای جبران این خسارت‌ها دارد اما چنانچه در تضمین جبران این خسارت‌ها موفق نباشد اعتماد مردم به دولت شکننده‌تر و سست‌تر خواهد شد و زمینه را برای نافرمانی مدنی فراهم خواهد ساخت.
بنابراین نظام حقوقی اگر نتوانست از وقوع چنین سیلاب قابل پیشگیری جلوگیری کند، لااقل می‌تواند برای جبران این ناکامی، نظام حمایت و جبران را تضمین و عملی سازد. در این راستا توجه به این نکات ضروری است:
- حمایت از افرادی که کسب و کار و اسناد رسمی خود را در جریان سیل از دست داده‌اند.
- حمایت‌های روحی و روانی از افرادی که در سیل اخیر دچار آسیب‌های روحی شده‌اند.
- تضمین اینکه جبران خسارت‌ها بطور برابر و عادلانه خواهد بود و هیچ تبعیض ناروایی صورت نخواهد گرفت.
- شناسایی سازه‌ها و ساختمان‌هایی که در جریان سیل آسیب دیده اما به ظاهر سالم می‌نمایند و می‌توانند در آینده خطرآفرین باشند.
- دفع پسماندهای ناشی از سیلاب و زیباسازی شهرها و روستاهای سیل زده
- تشویق کارکنان امدادی و افراد داوطلبی که در جریان امدادرسانی تلاش‌های شایانی انجام دادند.
- انجام اقدامات لازم برای تأمین کالاهای اساسی مردم سیل‌زده و جلوگیری از احتکار و گران‌فروشی این کالاها در این مناطق توسط فرمانداران و استانداران.
- پ) مستندسازی شواهد و گزارش‌ها
یکی از دلایل ناکارآمدی در مدیریت سیل در گذشته و حال این بود که شواهد و تجربیات حاصل از سیلاب‌های گذشته به نحو مقتضی مستندسازی و مکتوب نمی‌شد تا برای مطالعه و بررسی در آینده در دسترس باشد. چنانچه دلایل و عوامل بروز این سیلاب‌ها، اقدامات انجام شده و میزان کارآمدی دولت در کنترل این سیلاب‌ها مستند و مکتوب می‌شد امروزه این اسناد می‌توانست تجربیات ارزشمندی در اختیار دولت و کارشناسان برای مدیریت سیلاب اخیر قرار دهد. بدیهی است اکنون که مدت زمان زیادی از تاریخ وقوع سیلاب فروردین ۱۳۹۸ نگذشته و بسیاری از شواهد انسانی و محیط زیستی موجود است، دولت باید از تمامی دستگاه‌های ذیربط و نهادهای پژوهشی و علمی درخواست کند تا گزارش‌های مرحله به مرحله این سیلاب از تمام جوانب فنی، مهندسی، جغرافیایی، شهری، اداری، اقتصادی، اجتماعی و حقوقی گردآوری، تحلیل و مستند شده و در اختیار عموم قرار گیرد.
بند سوم) درس‌های آینده
با تحلیل عوامل وقوع سیلاب اخیر می‌توان دریافت که هیچ تضمینی وجود ندارد که سیلی که در فروردین ۱۳۹۸ قسمت‌های زیادی از سرزمین ایران را در نوردید دوباره در ماه‌ها یا سال‌های آینده تکرار نشود و خسارت‌های بیشتری را بر جای نگذارد. بنابراین هر ذهن منطقی این پرسش را مطرح می‌کند که آیا نظام حقوقی ایران آمادگی و توانمندی مناسب و لازم برای مقابله با بروز چنین تهدیدهایی را در آینده دارد؟ آیا نظام مالی و اقتصادی کشور توان تحمل هزینه‌های فوق سنگین ناشی از سیلاب در آینده را دارد؟
به نظر می‌رسد با توجه به کاستی‌های نظام حقوقی و کاستی‌های موجود در سایر بخش‌های اقتصادی، اجتماعی و فنی کشور که خود عامل مضاعفی برای ناکارآمدی نظام حقوقی در مقابله با سیل هستند، این نظام حقوقی آمادگی اطمینان‌بخشی برای تضمین پیشگیری از وقوع چنین سیلاب خسارت‌باری را در آینده نداشته باشد و نظام مالی کشور نیز نمی‌تواند تضمین کند که یارای جبران همه هزینه‌های ناشی از یک سیلاب دیگر را دارد.
قسمت عمده‌ای از سازکارهای حقوقی مدیریت بحران در سیل به مرحله کنترل سیل و امدادرسانی اختصاص یافته است حال آنکه در دو مرحله پیشگیری و جبران خسارات این سازکارهای حقوقی کمتر توسعه یافته‌اند. به عبارتی قواعد پیشگیرانه و جبران خسارت به دلیل اهمیت آنها می‌بایست جایگاه حقوقی قوی‌تر و آمرانه-تری داشته باشند. پیشگیری از وقوع خسارت بهتر از جبران آن است چرا که احتمال دارد برخی خسارت‌ها جبران نشوند و یا توان مالی لازم برای جبران آن وجود نداشته باشد؛ همچنین جبران خسارت عادلانه‌تر و اخلاقی‌تر از انتظار بخشش از سوی خسارت دیده است. نباید از فرد زیان‌دیده از سیل انتظار داشت که به دلایلی مانند وضعیت اقتصادی نامطلوب حق خود را ابراء کرده و جبران خسارت را مطالبه نکند. چرا که به فرض رضایت شخص قربانی، خسارت‌های جبران نشده همچنان به جا می‌مانند و خود خسارت‌های بیشتری بر جای می‌گذارند. به هر حال شرافت حقوق در این است که هیچ خسارتی جبران نشده باقی نماند ولو آنکه زیان‌دیده راضی باشد. بنابراین ضروری است تا سازکارهای حقوقی لازم برای تنظیم دقیق نحوه شناسایی مسئولیت، ترمیم و جبران خسارت‌ها توسعه بیشتر و مناسب‌تری یابند.
خسارت‌های مادی و معنوی، انسانی و محیط زیستی وارده به کشور در جریان سیل اخیر بسیار سنگین و گاه تحمل ناپذیر بود. اما نکته قابل تأمل و درس آموختنی در این خسارت‌ها این بود که دولت صرفاً با اصلاحات حقوقی و فنی لازم و با صرف هزینه‌های بسیار کمتری از میزان خسارت‌های کنونی می‌توانست از بروز این خسارت‌ها جلوگیری کند یا لااقل آنها را تا حد زیادی کاهش دهد.
اما دولت به دلیل بی‌توجهی، سهل‌انگاری و مسامحه یا هر دلیل دیگری به هشدارهای کارشناسان مبنی بر سیل‌پذیری کشور و آسیب‌پذیر بودن آن بی‌توجهی کرده، سالیان متمادی نسبت به اجرای مؤثر قوانین و مقررات پیشگیرانه، بازدارنده و ایمن‌ساز اعتنا نداشته و در نتیجه امروز متحمل این حجم عظیم از خسارت‌ها شده است. امروز نیز چنانچه در اجرای این قوانین تعلل ورزیده و از فجایع کنونی برای آینده درس عبرت نگیرد، در آینده نیز شاهد بروز چنین خسارت‌هایی و بلکه شدیدتر خواهیم بود.
واقعیت انکارناپذیری که پیش روی امروز و آینده کشور ما قرار دارد این است که برای تداوم حیات شایسته و زندگی سالم هیچ چاره‌ای جز حفاظت قاطعانه از محیط زیست و منابع طبیعی کشور نیست. درواقع امنیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور به نحو بنیادینی به امنیت محیط زیستی گره خورده و از آن جدایی ناپذیر است. درس‌های گذشته از وضعیت حفاظت محیط زیست در کشور و تأثیر آن بر بروز سیلاب‌ها نشان داد که قوانین و مقررات کنونی برای حفاظت قاطعانه و اطمینان‌بخش از محیط زیست، به نحوی که محیط زیست سالمی برای سال‌های آینده باقی بماند کارآمد و مؤثر نیستند. بنابراین یک تحول راهبردی و اساسی در نظام حقوق محیط زیست کشور ضروری است بدین نحو که قواعد حقوقی حفاظت از محیط زیست باید به عنوان قواعد آمرانه، تخلف‌ناپذیر و راهبردی تلقی شوند و بی‌هیچ کم و کاستی اجرا شوند.
درس مهم دیگری که برای آینده می‌توان آموخت ضرورت سازگاری با دگرگونی اقلیمی به جای مقابله با آن است. پیشگیری از رخداد سیل و مقابله با آن به‌طور کامل ممکن نیست و همیشه درجه‌ای از خطر سیل وجود دارد. حتی در کشورهای پیشرفته و توانمند در زمینه مدیریت بحران نیز مانند آمریکا و ژاپن سالانه سیل رخ می‌دهد و خسارت‌های زیادی به جای می‌گذارد.
تفکر و گرایش اصلی در مدیریت سیلاب در ایران مبارزه و مهار آن است همچنان که بند ۱۲ راهبردهای بلند مدت توسعه بخش آب از منظر آمایش سرزمین نیز بر مهار سیلاب تأکید می‌کند. واقعیت این است که سیلاب در کنار خرابی‌هایی که برای سازه‌های انسانی به بار می‌آورد، برای طبیعت فواید زیادی دارد و یکی از نشانه‌های حیات اکوسیستمی است. آنچه که سیلاب را خطرناک و مخرب می‌سازد ساخت و ساز غیر اصولی در محیط‌های سیلاب‌خیز است.
پیشگیری از وقوع سیلاب تقریباً ناممکن و یا ناهمساز با محیط زیست است به‌ویژه آنکه پیشگیری قطعی از وقوع تغییرات اقلیمی نیز ممکن نیست و امکان دستکاری نظام آب و هوایی نیز به منظور پیشگیری از وقوع سیل وجود ندارد. اما پیشگیری از وقوع خسارت ناشی از سیل ممکن بوده و بهتر آن است که رویکرد سازگاری با محیط زیست اتخاذ شود. بنابراین رویکرد کنونی مورد توجه در مدیریت محیط زیست و بحران، سازگاری با شرایط جدید است یعنی پیش‌بینی شرایط نامطلوب طبیعی آینده و آماده‌سازی و تطبیق با این شرایط. سازگاری با دگرگونی اقلیمی بر افزایش بهره‌وری و بهینه‌سازی در استفاده از منابع طبیعی، کاهش آثار محیط زیستی، اصلاح الگوهای مصرف، اصلاح الگوهای سکونت و پرهیز از سکونت در مناطق نزدیک به رودها و آموزش و آگاه‌سازی تأکید دارد.
- اصلاحات ضروری برای تقویت نظام حقوقی و قانونی کشور در جهت تقویت تاب‌آوری و افزایش ظرفیت مدیریت سیلاب چیست؟
تمامی عوامل منجر به تشدید سیلاب اخیر از تخریب محیط زیست و تجاوز به حریم رودها تا ساخت و سازهای غیر اصولی و مدیریت نادرست سدها به یکباره و یک شبه ایجاد نشده‌اند تا به یکباره نیز اصلاح شوند. بلکه رفع آنها مستلزم کسب تجربه از درس‌های گذشته و انجام اصلاحات مستمر و هوشمندانه در نظام حقوقی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور با تأکید و اصرار هر بیشتر و با مشارکت همه اشخاص ذیربط است.
بند یکم) اصلاحات حقوقی
مدیریت مؤثر سیل در کشور مستلزم اصلاح و تقویت نظام حقوقی کشور است. البته با آنکه گاهی عوامل اقتصادی، اجتماعی، فنی و سیاسی نیز در اجرای مؤثر نظام حقوقی مشکل ایجاد می‌کنند، اما به هر حال کاهش چالش‌های حقوقی به نوبه خود می‌تواند برخی از مشکلات مدیریت سیلاب را کاهش دهد.
الف) اصلاحات تقنینی
- تصویب یک قانون جامع برای مدیریت بحران‌ها با تأکید ارائه مقررات و قواعد اختصاصی و مشترک برای انواع بحران‌های طبیعی کشور
به عنوان مثال تعریف سیل و ارائه ضوابطی برای شناسایی و اعلام بروز سیلاب و تعیین و تفکیک وظایف کلیه نهادهای مرتبط در این زمینه لازم است. نکته‌ای که مورد توجه برخی اسناد حقوقی خارجی بوده است به عنوان مثال بند ۱ ماده ۲ دستورالعمل اتحادیه اروپا در خصوص ارزیابی و مدیریت خطرات سیل (EC 2007/60/EC) طی عبارتی کلی سیل را چنین تعریف می‌کند: هر گونه زیر آب رفتن موقتی زمینه‌هایی که پیش از زیر آب نبوده‌اند توسط جریان‌های رودخانه، سرازیر شدن آب از مناطق مرتفع، بارش‌های موسمی، افزایش سطح آب دریا و ورود به ساحل و زه‌آب‌های ناشی از زهکشی.
- ایجاد قواعد حقوقی خاص برای مدیریت سیل
سیل یک وضعیت اضطراری است که گاهی کنترل آن در جریان حادثه نمی‌تواند تابع تشریفات بطئی حقوقی و اداری باشد. در چنین موارد خاصی مقامات اجرایی باید از صلاحیت‌های تشخیصی مناسبی در چارچوب قانون بهره‌مند باشند تا بتوانند با سرعت بیشتری سیل را کنترل کرده و از جان انسان‌ها حفاظت کنند. قواعد حقوقی وضعیت اضطراری از این دست قواعد هستند که به مقامات اجرایی کمک می‌کنند در صورت نقص قواعد حقوقی یا دست و پار گیر بودن آنها در مواقع بحرانی تصمیم‌های سریع گرفته و اجرا کنند البته با شرط رعایت حقوق بنیادین اشخاص.
- وضع قوانین جامع و یکپارچه برای حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی
یکی از جدی‌ترین مشکلات مربوط به حفاظت محیط زیست و منابع طبیعی، پراکندگی و تشتت قوانین و مقررات و نبود یک قانون جامع و یکپارچه در این زمینه است که عملاً مشکلات اجرایی زیادی برای مقامات مجری و قضائی ایجاد می‌کند. در بسیاری از موارد این تشتت و پراکندگی قوانین و مقررات زمینه را برای تخلف و سوءاستفاده فراهم می‌کند. بنابراین تصویب یک قانون جامع حفاظت محیط زیست و قانون جامع منابع طبیعی می‌تواند برخی از این مشکلات عدیده را حل کند.
- افزایش ضمانت اجراهای قوانین و مقررات محیط زیستی و منابع طبیعی با رویکرد پیشگیری از وقوع جرم و کارامدسازی مجازات‌ها.
- یکپارچه‌سازی مقررات و کاهش تورم مقررات‌گذاری در زمینه مدیریت منابع آب و سیل
در حال حاضر مقررات، ضوابط فنی و نشریه‌ها و دستورالعمل‌های متعددی در زمینه آب و سیل از سوی نهادهای مختلف شامل هیأت وزیران، وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه صادر شده است که انبوهه‌ای از مقررات پراکنده را شکل می‌دهند. این حجم زیاد از ضوابط در بادی امر باعث تشتت و تورم مقررات می‌شوند و سردرگمی مقامات اجرایی را نیز به همراه دارند. بنابراین بهتر است نهادهای مذکور اقدام به تنقیح و یکپارچه‌سازی مقررات فنی مرتبط با سیل کنند.
- الزام دستگاه‌های اجرایی به پایش و ارزیابی آثار مقررات‌گذاری و انتشار مستمر نتایج آن برای عموم.
- الزام دستگاه‌های اجرایی به اشاعه و مبادله اطلاعات و دستاوردهای علمی و پژوهشی خود در زمینه‌های مرتبط با بحران‌های طبیعی.
ب) اصلاح مقررات ساخت و ساز
- تصویب قوانین و مقررات جامع ساخت و ساز
مقررات ناظر بر ساخت و ساز نیز به مانند مقررات منابع طبیعی پراکنده، متشتت و گاه مبهم هستند. به عنوان مثال مقررات ملی ساختمان اساساً هیبت و چارچوب یک مصوبه حقوقی هنجاری و منتظم را ندارد و بدیهی است که در دایره عمل نیز زمینه تخلف یا اجرای نامناسب را تسهیل می‌کند.
- تقویت قواعد ایمنی و مسئولیت سازندگان
با توجه به سطح آسیب‌پذیری کشور در برابر حوادث طبیعی به‌ویژه سیل و زمین‌لرزه، تقویت و ارتقای قواعد ایمنی در ساخت و ساز ضروری داشته و لازم است تا قوانین و مقررات مرتبط با حساسیت و دقت بیشتری تکالیف و مسئولیت‌های مهندسان و سازندگان سازه‌های مختلف را مقرر کنند.
- اصلاح نظام حقوق شهری
در حال حاضر الزامات قانونی متعددی برای اصلاح ساخت شهری ضرورت دارد از جمله الزامی ساختن تهیه طرح‌های آمایش سرزمین برای توسعه نقاط شهری و روستایی؛ تعیین ضوابط مشخص برای مقاوم‌سازی شهرها و روستاها در برابر سیل؛ تصویب ضوابط و مقررات خاصی برای تعیین حد نصاب برای سطح اشغال شهر و مساحت فضای سبز در شهرها و روستاها؛ الزام به بازآفرینی و مقاوم‌سازی شهرها و روستاها.
پ) اصلاح نظام اطلاع‌رسانی
- الزام دستگاه‌های اجرایی به تهیه و انتشار اطلاعات پایه مربوط به حوزه فعالیت خود به‌ویژه اطلاعات مربوط به کمیت و کیفیت پوشش گیاهی و خاک، وضعیت رودها و تالاب‌ها، جمعیت افراد ساکن در دشت-های سیلابی، زمین‌های کشاورزی و نیاز آبی کشور.
- الزام دستگاه‌های اجرایی مرتبط با سیل به مستندسازی و انتشار اقدامات انجام شده و تجربیات حاصله از مدیریت سیلاب‌ها در گذشته برای استفاده در آینده.
ت)کارآمد سازی سیستم‌های نظارتی
- نظارت دقیق استانداران و فرمانداران بر عملیات مقاوم‌سازی ساختمان‌ها در شهرها به منظور مقاومت در برابر سیل
- الزام سازمان برنامه و بودجه به اعمال نظارت مؤثر بر رعایت اصول و ضوابط ایمنی در طرح‌های عمرانی و ساخت و سازها
- الزام کمیسیون‌های تخصصی ذیربط مجلس شورای اسلامی به بازرسی و پایش مستمر کیفیت اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیل و ارائه گزارش منظم به مردم
- افزایش اختیارات دادستان‌ها و قضات در پیگرد و رسیدگی به جرایم محیط زیستی، منابع طبیعی و ساخت و ساز و تقویت شعب تخصصی در این زمینه
- الزام سازمان بازرسی کل کشور به انجام بازرسی‌های مستمر و تخصصی در مورد عملکرد نهادهای عمومی در زمینه محیط زیست، منابع طبیعی و ساخت و سازها.
- تقویت انجمن‌های مردم نهاد در نظارت و اقامه دعوی در زمینه تخلفات محیط زیستی، منابع طبیعی و ساخت و ساز.
بند دوم) اصلاحات سازمانی
برای ایجاد نظام سازمانی مؤثر و حرفه‌ای برای مدیریت مؤثر سیلاب برخی اصلاحات اداری لازم است:
- تشکیل دفاتر و واحدهای تخصصی مدیریت سیل در سازمان‌های مرتبط با سیل مانند سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری، سازمان امور اراضی، سازمان ثبت اسناد، سازمان برنامه و بودجه، وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، شورای عالی شهرسازی و معماری، سازمان شهرداری‌های کشور؛
- تشکیل جلسات شورای هماهنگی مدیریت بحران بطور منظم و مستمر در سطح مرکز و استان‌ها؛
- تشکیل جلسات شورای عالی آمایش سرزمین بطور منظم و مستمر؛
- تقویت سازکارهای همکاری میان سازمانی برای انتقال اطلاعات، تجربیات و تجهیزات در مراحل مختلف مدیریت سیل؛
- تقویت سازکارهای همکاری مؤثر و مستمر میان نهادهای علمی و پژوهشی و دستگاه‌های اجرایی و الزام این دستگاه‌ها به تشکیل جلسات مشترک با نهادهای علمی و اساتید دانشگاهی در مدیریت بحران؛
- اصلاح ساختار سازمان‌های نظام مهندسی با هدف ارتقای کارآمدی این نهادها و تضمین اعمال نظارت دقیق و بی‌طرفانه توسط آنها در فرایند ساخت و ساز در کشور؛
- افزایش اختیارات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در مدیریت سیلاب‌های محلی و الزام دستگاه‌های دولتی به فراهم ساختن امکانات لازم برای آنها در این خصوص؛
- تشکیل کمیته تخصصی سیلاب در شورای عالی آب با صلاحیت مشخص؛
- تسهیل همکاری بین‌المللی. امروزه مدیریت سیل بدون همکاری بین‌المللی دشوار و یا ناممکن است. به دلیل فوریت شرایط در صورت وقوع سیل همکاری و مساعدت بین‌المللی ضروری است و هیچ کشوری نباید برای حفظ و نمایش اقتدار خود از همکاری و دریافت کمک‌های خارجی سرباز زند. بنابراین قوانین مدیریت سیل باید سازمان‌های متصدی را ملزم کنند تا به نحو نهادینه و مؤثری با نهادهای بین‌المللی مانند صلیب سرخ و سازمان جهانی هواشناسی و نهادهای همتای خود همکاری داشته و کمک‌های انسان دوستانه مبادله کنند.
بند سوم) اصلاحات در حوزه حفاظت محیط زیست
با توجه به اینکه یکی از مهم‌ترین عوامل بروز یا تشدید سیل تخریب محیط زیست طبیعی است، بنابراین سازمان حفاظت محیط زیست می‌بایست نقش سازنده و مؤثری در پیشگیری از تخریب محیط زیست و در نتیجه شکل‌گیری سیل در کشور ایفا کند. در این راستا دو قانون مهم شکار و صید و قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست صلاحیت‌های این سازمان را مشخص می‌کنند که به نظر می‌رسد با وجود برخی ابهام‌ها و کاستی برای ایفای وظیفه نظارتی مؤثر بر حفظ محیط زیست کشور تا حدود زیادی کافی است.
بنابراین چنانچه سازمان حفاظت محیط زیست را به عنوان مرجع اصلی حفظ محیط زیست کشور و ناظر بر حفاظت از تمام اکوسیستم‌های طبیعی بدانیم، آنگاه این سازمان باید نقش موثرتری در تخریب تمام عرصه-های طبیعی و پیشگیری از وقوع سیلاب در کشور ایفا کند. اما مشکل عمده‌ای که در این زمینه وجود دارد تلقی و تفسیر سازمان‌های مختلفی است که نظارت عالی سازمان حفاظت محیط زیست و صلاحیت عام آن در حفظ محیط زیست را به دلیل تعارضات قوانین مختلف نمی‌پذیرند. از نظر وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو، خود این سازمان‌ها متصدی امور مربوط به اراضی، جنگل‌ها، مراتع، آبخیزداری و مدیریت رودها و آبخوان‌ها هستند و نظارت سازمان حفاظت محیط زیست در این مسائل مداخله اداری تلقی می‌شود. بدین ترتیب در عمل حفاظت از کلیت محیط زیست کشور با ناهماهنگی اداری و همکاری نامطلوب سازمان‌های متصدی عرصه‌های مختلف محیط زیستی کشور روبه‌رو است.
افزون بر مشکل اداری فوق، برخی ابهامات و مشکلات قانونی نیز در انجام بهتر و مؤثرتر نظارت بر حفاظت محیط زیست کشور توسط سازمان حفاظت محیط زیست وجود دارند که می‌توانند مشکلاتی در پیشگیری از تخریب محیط زیست منجر به وقوع سیلاب ایجاد کنند. با این حال و با توجه به تأکیدهای قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست و روح کلی این قانون انتظار می‌رفت سازمان حفاظت محیط زیست قائل به نقش نظارتی اصلی خود در مقابله با تخریب محیط زیست منجر به سیلاب و ترمیم صدمات وارده به محیط زیست در اثر سیل در کشور شده یا لااقل مشکلات و موانع حقوقی خود در این زمینه را رسماً اعلام می‌کرد. در تحلیل نهایی باید گفت که هر چند برخی قوانین صلاحیت رسیدگی به برخی حوزه‌های محیط زیستی مانند جنگل‌ها، آبخیزها و رودها را در اختیار وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دیگر قرار داده است، اما همه این اکوسیستم‌ها بخشی جدایی ناپذیر از محیط زیست کشور هستند و سازمان حفاظت محیط زیست در راستای ایفای مسئولیت خود به عنوان مرجع صلاحیت‌دار اصلی حفظ محیط زیست می‌بایست این سازمان‌ها را ملزم به حفاظت از اکوسیستم‌های تحت صلاحیت آنها می‌ساخت و در موقع سیلاب نیز هشدارها و تذکرات جدی را به این نهادها می‌داد.
در نهایت باید گفت که یک بازنگری اساسی در نقش و صلاحیت سازمان حفاظت محیط زیست و تصریح روشن‌تر به صلاحیت اصلی این سازمان در صیانت از اکوسیستم‌های طبیعی کشور لازم است. در این راستا پیشنهاد می‌شود قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست ۱۳۵۳ با توجه به موارد زیر اصلاح شود:
- افزایش صلاحیت نظارتی سازمان حفاظت محیط زیست در نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی مختلف از لحاظ حفظ محیط زیست؛
- تقویت ساختار اداری و مالی سازمان حفاظت محیط زیست؛
- افزایش ضمانت اجراها و مجازات‌های جرایم و تخلفات محیط زیستی به ویژه در مورد تجاوز به حریم رودخانه‌هاغ
- اصلاح و تقویت نظام پایش، بازرسی و هشدار محیط زیستی؛
- الزام دستگاه‌های اجرایی به تبعیت از تذکرات سازمان حفاظت محیط زیست در پیشگیری، کاهش آثار و ترمیم تخریب و آلودگی محیط زیست؛
- تقویت نظام اطلاع‌رسانی محیط زیستی.
نظر شما :