بازخوانی گزارش‌های هیئت ویژه گزارش ملی سیلاب‌ها – ۱۶
دبیر کارگروه اقتصاد و بودجه: نبود سازوکار روشن و مشخص از تصمیم‌گیری در خصوص اولویت و فوریت مسائل، باعث انباشت مشکلات در حوزه‌های مختلف شده است/منابع احتیاطی برای پوشش زیان و خسارات ناشی از وقوع حوادث غیرمترقبه در ابعاد قابل توجه دیده نشده است
با توجه به اهمیت شکل‌گیری این هیئت و صبغه ملی آن، روابط عمومی دانشگاه تهران از طریق سلسله مصاحبه‌هایی با اعضای هیئت، رؤسا و دبیران کارگروه‌های مختلف این هیئت، اقدام به بازخوانی گزارش‌های تخصصی این هیئت نموده است.
شانزدهمین مصاحبه در این پرونده، گفتگوی حانیه چمنی، دانشجوی کارشناسی ارشد ارتباطات، با دکتر وحید ماجد است. ایشان دبیر کارگروه اقتصاد و بودجه هیئت ویژه گزارش ملی سیلاب‌ها است و در این مصاحبه به مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور و پیامدهای سیلاب‌های ۹۷ و ۹۸ بر اقتصاد کشور پرداخته است:
- به عنوان اولین سوال، در خصوص فلسفه و لزوم تشکیل این کارگروه‌ها به دستور رئیس جمهور و به طور مشخص ضرورت شکل‌گیری کارگروه اقتصاد و تأمین مالی را توضیح دهید.
از همان روزهای آغازین سال ۱۳۹۸ تعداد قابل‌توجهی از استان‌های کشورمان درگیر سیل شدند و این اتفاق تلخ علاوه بر اینکه تلفات جانی بر جای گذاشت، خسارات مالی سنگینی نیز به کشور وارد کرد. از ابتدای فروردین تاکنون بسیاری از دستگاه‌های اجرایی، سازمان‌ها و نهادهای مختلف با همکاری مردم درگیر رفع مشکلات ناشی از سیل بوده‌اند. همچنین کارگروه‌های مختلف به بررسی ابعاد مختلف خسارات ناشی از سیل پرداخته‌اند. با توجه به رویکردهای مختلف موجود و نبود وحدت رویه در برآورد خسارت از یک سوی و مشخص نبودن سازوکار تأمین مالی خسارات وارده و ایجاد تاب‌آوری اقتصادی و مالی از سوی دیگر از مهم‌ترین دلایل ایجاد کارگروه اقتصاد بوده است. بر این مبنا لازم بود که چارچوبی برای برآورد خسارات در حوادث مشابه و همچنین شیوه‌ها و سازوکارهای تأمین مالی احصا و ارائه شود که این مهم‌ها در کارگروه اقتصاد و تأمین مالی مد نظر قرار گرفت.
- به طور مشخص، در کارگروه «اقتصاد و بودجه» از چه تخصص‌هایی بهره گرفته شد و به چه حوزه‌هایی بیشتر پرداخته شد؟
در کارگروه اقتصاد بیشتر از تخصص‌های اقتصاد، مالیه عمومی، بیمه، برنامه‌ریزی و متخصصان حوزه بودجه‌ریزی استفاده شد.
- به طور خلاصه بفرمائید مهم‌ترین یافته‌هایی که در جریان پژوهش به آن رسیدید چه بود؟
مهم‌ترین یافته‌های این کارگروه را می‌توان به صورت زیر برشمرد:
- نبود روش‌شناسی علمی و مورد قبول دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات علمی در برآورد خسارت
- نبود روش نظام‌مند بودجه‌ریزی و تأمین مالی برای مواجه به حوادث مشابه
- توسعه و بکارگیری مدل‌های برآورد خسارت بلافاصله بعد از وقوع و مدل برآورد هزینه‌های لازم برای بازسازی و بازتوانی بعد از حادثه
- ارائه راهکارها و روش‌های بودجه‌ریزی و تأمین مالی حوادث و سوانح طبیعی
- با توجه به یافته‌های پژوهش و بررسی‌های شما در این کارگروه، پاسخ کارگروه به سوالات رئیس جمهور که به شرح زیر است، چیست؟
۱- بودجه‌ریزی امور مربوط به مدیریت سیلاب در سالیان گذشته چگونه بوده است؟
بودجه‌ریزی در ایران برای حوادث غیرمترقبه به صورت متمرکز صورت می‌گیرد و بودجه‌ریزی مجزایی برای هر یک از حوادث انجام نمی‌شود و لذا بررسی بودجه‌ریزی مربوط به مدیریت سیلاب نیازمند بررسی سرفصل کلان بودجه‌ریزی مربوط به حوادث غیرمترقبه است.
نظام بودجه‌ریزی مشتمل بر تهیه و تصویب بودجه، اجرای بودجه و نظارت بر آن است. بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد اگرچه بودجه مربوط به حوادث غیرمترقبه در حوزه اجرا و نظارت نیز با مشکلاتی مواجه است با این حال چالش اصلی در حوزه‌ی بودجه مربوط به این سرفصل، به نحوه‌ی تهیه و تنظیم بودجه و عدم تأمین مشخص و شفاف منابع مالی برای آن باز‌می‌گردد.
بودجه‌ریزی مربوط به حوادث غیرمترقبه ذیل سه سازوکار ردیف‌های بودجه‌ای، تبصره‌های بودجه و عملیات مالی خارجی از سند بودجه انجام می‌پذیرد. با این حال کیفیت وصول و تخصیص منابع مالی در صورتی‌که بودجه مربوطه ذیل ردیف‌های بودجه‌ای تعریف شده باشد نسبت به تبصره‌های بودجه یا عملیات خارج از بودجه بالاتر است. به علاوه به دلیل آنکه ذیل ردیف‌های بودجه دستگاه متولی، برنامه و فعالیت مربوطه می‌تواند به صورت شفاف و سنجش‌پذیر بر اساس خروجی‌های مدنظر از اجرای فعالیت مشخص شود، اختصاص بودجه ذیل این ردیف‌ها از کیفیت بالاتری نیز برخوردار است.
با این حال طی سال‌های گذشته، اختصاص بودجه به امور مربوط به حوادث غیرمترقبه عمدتاً ذیل تبصره‌های بودجه و بدون تعریف روشن و مشخص از محل تأمین منابع مربوطه بوده است. بر اساس احکام قانونی، ابتدا در ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به دولت اجازه داده شد برای پیش‌گیری، بازسازی و نوسازی ناشی از مجموعه‌ای از حوادث غیرمترقبه معادل یک درصد از بودجه عمومی هر سال از محل افزایش تنخواه گردان موضوع ماده ۱ این قانون تأمین و هزینه نماید و این مصارف را تا پایان سال از محل صرفه‌جویی در اعتبارات عمومی یا اصلاح بودجه سالانه تسویه خواهد شد.
در سال ۱۳۸۷ ذیل ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، منابع دیگری برای جبران خسارت دیده شد به طوری‌که به دولت اجازه داده شد معادل ۱.۲ درصد از بودجه عمومی را از محل افزایش تنخواه‌گردان خزانه تأمین کند تا به صورت اعتبارات خارج از شمول با پیشنهاد شورای عالی و تأیید رئیس‌جمهور هزینه گردد. در سال ۱۳۹۴ و ذیل تصویب قانون الحاق در سال ۱۳۹۴ با تصویب قانون الحاق برخی مواد به تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ذیل بند «م» ماده‌ی ۲۸ اعتبارات در نظر گرفته شده در ماده ۱۰ قانون تنظیم ۱ و ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران به ترتیب به ۲ و ۳ درصد افزایش یافت.
از این‌رو با اصلاح در نظر گرفته شده در بند مذکور مجموع منابع در اختیار برای هزینه‌کرد در انواع حوادث غیرمترقبه، ۵ درصد منابع بودجه در نظر گرفته شد. و بر این اساس، سالانه بخشی از ۵ درصد مصارف مذکور ذیل تبصره‌های بودجه سالانه به امور مختلف اختصاص پیدا می‌کند. بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نشان می‌دهد از سقف ۵ درصد مذکور حدود ۰.۵ درصد برای ذیل فعالیت‌های مختلف در نظر گرفته شده است.
از این‌رو اگرچه ۵ درصد از بودجه عمومی به مدیریت حوادث غیرمترقبه اعم از پیش‌گیری، نوسازی و بازسازی اختصاص داده شده است که رقم نسبتاً قابل توجهی است با این حال، به دلیل آنکه منابع مالی مشخص و تعیین شده‌ای ندارد و اعتبارات مدنظر برای جبران خسارت باید از صرفه‌جویی در سایر ردیف‌های هزینه‌ای تأمین مالی شود، میزان تأمین اعتبار تابعی از انعطاف در سایر ردیف‌های بودجه‌ای است. این شکل از تأمین مالی در واقع انعکاسی از عدم اولویت یا اولویت داشتن پایین امور مربوط به مدیریت حوادث غیرمترقبه از جمله سیل در نظام بودجه‌ریزی کشور است. نبود اولویت در خصوص هزینه‌کرد برای امور مربوط به حوادث غیرمترقبه اعم از پیش‌گیری، نوسازی یا بازسازی در حالی است که کشور به دلیل موقعیت جغرافیایی و همچنین نحوه‌ی توسعه صورت گرفته طی سال‌های گذشته، در معرض آسیب‌های ناشی از حوادث غیرمترقبه است.
به علاوه و علی‌رغم آنکه بودجه دولت در ایران همواره با کسری منابع مواجه بوده است، منابع احتیاطی برای پوشش زیان و خسارات ناشی از وقوع حوادث غیرمترقبه در ابعاد قابل توجه دیده نشده است و همین امر باعث شده است در مواجهه با چنین وقایعی به دلیل نبود منابع کافی بودجه‌ای و چسبندگی در هزینه‌های دولت، تأمین مالی از طریق سازوکارهای خارج از بودجه اعم از صندوق توسعه ملی یا شبکه بانکی صورت پذیرد. در حالی‌که یکی از وظایف صندوق‌های ثروت ملی در دنیا، ایفای نقش ثبات‌ساز برای بودجه دولت است، عملکرد نامناسب حساب ذخیره‌ی ارزی باعث شد تا در شکل‌گیری صندوق توسعه ملی، ذیل تبصره اول از مصارف تعیین شده در بند (خ) اساسنامه، هر گونه برداشت دولت از این صندوق ممنوع شود و لذا ارتباط دولت با صندوق توسعه ملی ذیل سازوکار ناشفاف و با عدم قطعیت همراه شد و همین امر تأمین منابع مالی بودجه‌ای را با دشواری مواجه کرده است.
لذا به نظر می‌رسد طی سال‌های گذشته، بودجه مربوط به حوادث غیرمترقبه و مدیریت سیلاب عمدتاً از طریق تبصره‌های بودجه با عدم قطعیت در میزان هزینه‌کرد و عدم تعریف ضربه‌گیر مالی برای مواجهه با خسارات و زیان‌های بزرگ و قابل توجه بوده است.
همچنین سازوکار نظارتی روشن و مشخصی در خصوص نحوه‌ی هزینه‌کرد و اثربخشی استفاده از منابع عمومی بودجه موجود نیست. طی سال‌های اخیر نقش نظارتی سازمان برنامه و بودجه به دلیل کاهش کمیت و کیفیت توان کارشناسی آن تضعیف شده و لذا در نبود سازوکار نظارتی از نحوه‌ی هزینه‌کرد سلامت و کارایی استفاده از منابع عمومی کاهش پیدا کرده است. استفاده از زیرساخت‌های اطلاعاتی و ایجاد شفافیت در خصوص ذی‌نفعان منابع مالی بودجه‌ای، ارائه تصویری شفاف از خسارات و تأمین مالی آنها می‌تواند از طریق ارتقای نقش نظارت مردمی کارایی و سلامت استفاده از منابع عمومی را افزایش دهد.
۲- نظام بودجه‌ریزی و مقدار بودجه دستگاه‌های متولی در زمینه مدیریت سیلاب، چگونه بر سیلاب و خسارات ناشی از آن تأثیر گذارده است؟
بررسی ارتباط بین نظام بودجه‌ریزی، دستگاه‌های متولی در زمینه مدیریت سیلاب و همچنین خسارات ناشی از آن نیازمند تفکیک دو گروه از دستگاه‌های اجرایی است. دستگاه‌هایی که کارکرد اصلی و مأموریت آنها مقابله و مواجهه با حوادث غیرمترقبه از جمله سیل است و دستگاه‌هایی که مأموریت و شرح وظایف آنها مستقیم در جهت مدیریت حوادث غیرمترقبه تعریف نشده است با این حال بخشی از فعالیت آنها می‌تواند در مدیریت و اثرپذیری کشور از حوادث غیرمترقبه مؤثر باشد.
دستگاه‌های اجرایی گروه اول ذیل سند بودجه‌ریزی کشور را می‌توان، سازمان مدیریت بحران، هلال احمر و صندوق بیمه محصولات کشاورزی طبقه‌بندی کرد. این دستگاهها مأموریت مستقیم در خصوص برنامه‌ریزی در خصوص مواجهه و مدیریت حوادث غیرمترقبه دارند. گروه دوم، دستگاه‌هایی مانند وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت علوم تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی هستند که نقش آنها می‌تواند ذیل برنامه‌ریزی برای پیش‌گیری و همچنین مدیریت خسارات طبقه‌بندی شود.
در خصوص دستگاه‌های گروه اول، سازمان مدیریت بحران و هلال احمر دارای ردیف بودجه مستقل هستند که ذیل این ردیف بودجه برنامه‌ها و فعالیت‌های آنها تعریف شده است. سازمان مدیریت بحران که ذیل وزارت کشور تعریف می‌شود، دارای ردیف بودجه برای دو برنامه راهبری حوادث غیرمترقبه و برنامه پژوهش‌های کاربردی است که برنامه راهبری از سه فعالیت سازماندهی و هماهنگی آمادگی و مقابله با حوادث غیرمترقبه، سازماندهی و هماهنگی بازتوانی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده در حوادث غیرمترقبه و سازماندهی و هماهنگی پیش‌بینی و پیش‌گیری از حوادث غیرمترقبه و برنامه پژوهش‌های کاربردی از یک فعالیت انجام پژوهش‌های کاربردی تشکیل شده است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ مجموع منابع اختصاص داده شده به این سازمان ذیل دو برنامه و چهار فعالیت یاد شده ۱۲.۵۵ میلیارد تومان بوده است که قاعدتاً این میزان منابع، صرفه هزینه‌های ستادی سازمان مدیریت بحران شده و لذا منابعی برای جبران خسارت ناشی از وقوع سیل و سایر حوادث غیرمترقبه یا برنامه‌ریزی در ابعاد گسترده و ملی برای پیش‌گیری و افزایش تاب‌آوری اقتصادی دیده نشده است. به علاوه فعالیت‌های تعریف شده برای این سازمان خوش‌تعریف و شفاف نیست و از این‌رو لازم است که در تعریف برنامه‌های این سازمان به منظور شکل‌دهی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بازنگری شود.
بودجه جمعیت هلال احمر ذیل ردیف‌های بودجه از شش برنامه آمادگی مقابله با حوادث و سوانح، برنامه ارائه خدمات امداد و نجات به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح، برنامه ارائه خدمات حمایتی و درمانی به آسیب‌دیدگان، برنامه ارائه خدمات بهداشتی و درمانی به زائران، برنامه ارائه خدمات توانبخشی به نیازمندان و برنامه پژوهش‌های کاربردی تشکیل شده است. مجموع منابع در نظر گرفته شده برای برنامه‌های یاد شده برای سازمان هلال احمر در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، حدود ۱.۵۱ هزار میلیارد تومان است که از این میزان ۵۲۰ میلیارد تومان به برنامه آمادگی مقابله با حوادث و سوانح، ۳۵۴ میلیارد تومان به برنامه ارائه خدمات حمایتی و درمانی به آسیب‌دیدگان و ۴۷۷ میلیارد تومان به برنامه ارائه خدمات درمانی و حمایتی به آسیب‌دیدگان در لایحه در نظر گرفته شده است.
ذیل این سه برنامه اصلی فعالیت‌های مختلفی تعریف شده است که بر اساس سنجه‌های در نظر گرفته شده برای آنها می‌توان تخمینی از تناسب بین منابع در نظر گرفته شده با شدت وقوع حوادث غیرمترقبه به دست آورد. برنامه ارائه خدمات حمایتی و درمانی به آسیب دیدگاه از ۵ فعالیت اصلی ارائه خدمات درمانی به آسیب دیدگان، تأمین پوشاک، تأمین خوراک، تأمین سایر اقلام و ملزومات و تأمین سرپناه موقت تشکیل شده است. ذیل فعالیت‌های یاد شده برنامه تأمین سایر اقلام و ملزومات بیشترین حجم از منابع به میزان ۱۲۵ میلیارد تومان را به خود اختصاص داده است که بر اساس سنجه تعریف شده این میزان از منابع برای ۴۵۵۳۶۵ نفر در نظر گرفته شده است. به علاوه بودجه در نظر گرفته شده برای تأمین سرپناه موقت برای حدود ۲۴۴۷۱ خانوار، تأمین خوراک برای ۱۶۸۷۱۳ نفر، تأمین پوشاک ۹۶۸۶۲ و ارائه خدمات درمانی به ۷۲۴۵۸ نفر بوده است. برنامه ارائه خدمات امداد و نجات به آسیب‌دیدگان از یک فعالیت با نام مشابه با برنامه تشکیل شده است که میزان کمی سنجه در نظر گرفته شده برای این فعالیت ۴۶۸۷۸۱ هزار نفر است.
همان‌طور که از میزان منابع در نظر گرفته شده برای سازمان هلال احمر و همچنین سنجه‌های کمی تعریف شده برای آن مشخص است، ابعاد منابع مالی با بحران‌هایی با اندازه‌ی محدود و کوچک تناسب دارد و در صورتی که مشابه با سیل سال‌جاری، ابعاد وقوع حادثه بزرگ باشد و شامل چندین استان یا شهر متوسط به بالا شود، منابع مالی در نظر گرفته شده کافی نخواهد بود. به علاوه این میزان از منابع برای ارائه خدمات ذیل تمامی حوادث غیرمترقبه طی سال مالی است و با توجه به آسیب‌پذیری کشور و تعدد وقوع حوادث غیرمترقبه میزان ارائه خدمات با توجه به محدودیت در منابع در نظر گرفته شده محدود خواهد بود.
با توجه به رویکرد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و همچنین فعالیت این سازمان بر اساس خروجی‌های مشخص متناسب با وقوع بحران، بودجه این سازمان می‌تواند در هر سال متناسب با برآوردی از سناریو‌های واقع‌بینانه یا نسبتاً بدبینانه از وقوع حوادث غیرمترقبه تنظیم شده و در صورت وقوع بحران متناسب با شدت و گستردگی به این سازمان تخصیص داده شود.
در خصوص صندوق بیمه محصولات کشاورزی، این صندوق علی‌رغم نقش مهم آن در جبران خسارات به دلیل آنکه ردیف بودجه مشخص ندارد بودجه آن ذیل تبصره‌های بودجه و از منابع بند ۱۰ قانون رفع موانع تولید مصوب سال ۱۳۸۰ و بند ۱۲ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران تأمین می‌شود. طی سال‌های اخیر اگرچه ذیل تبصره بودجه منابع اختصاص داده شده به این سازمان ۱۰۰ درصد تخصیص یافته تلقی شده با این حال به دلیل آنکه میزان تعهدات این صندوق مازاد بر منابع در نظر گرفته شده است، این صندوق با زیان انباشته مواجه است و لذا از توان کافی مالی برای ایفای تعهدات بیمه‌ای برخوردار نیست.
در خصوص دستگاه‌های گروه دوم، بخشی از وظایف این دستگاهها ناظر بر مدیریت پیش از بحران است. استقرار سامانه‌های پایش وضعیت آب و هوایی، استخراج نقشه‌های نقاط آسیب‌پذیر، قاعده‌ی گذاری در خصوص چگونگی ایجاد زیرساخت، انجام پژوهش‌های کاربردی متناسب با مأموریت دستگاه اجرایی و در جهت جلوگیری یا کاهش هزینه‌های ناشی از وقوع سیلاب از جمله این موارد است. با این حال در تعریف برنامه‌ها و فعالیت دستگاه‌های اجرایی این شفافیت و جهت‌دهی دیده نشده است و همین امر باعث می‌شود تا اولویت فعالیت‌های مرتبط با حوادث غیرطبیعی بالا نباشد. در خصوص این گروه از فعالیت‌ها لازم است که ذیل سند بودجه تعریف مشخص و روشنی برای انجام این گروه از فعالیت‌ها دیده شود و بدون افزایش اعتبار صرفاً از طریق بازتخصیص منابع و اعتبارات در دسترس، جهت‌دهی بخشی از فعالیت‌های دستگاهها متناسب با برنامه‌ریزی در خصوص مواجهه با سیلاب باشد.
۳- مدل برآورد خسارات ناشی از سیلاب در کشور چیست و دربردارنده چه نقصان‌هایی است؟
در ایران روش استانداردی به عنوان چارچوب پذیرفته‌شده برای ارزیابی خسارت به کار نمی‌رود. سازمان مدیریت بحران دستورالعمل مشخصی را برای اعلام خسارت و تهیه گزارش حوادث غیر مترقبه تهیه کرده است که چارچوبی برای گزارش خسارات به تفکیک بخش‌های مختلف را ارائه می‌کند. با این حال، گزارش نویسی در بخش‌های مختلف لزوماً بر مبنای این دستورالعمل نیست. به این ترتیب پراکندگی و عدم گزارش دهی در یک چارچوب مشخص و پذیرفته شده همگانی نخستین و اساسی‌ترین مشکل در ارزیابی آثار بحران در ایران است.
در این فضا هرچند ممکن است گزارش‌های تیم‌های ارزیابی در استان‌های مختلف از تشریح و تفصیل بسیاری برخورداری باشد، عدم پایبندی به یک چارچوب دقیق که خروجی‌های مشخصی را در سطوح تعیین شده‌ای تولید می‌کند عملاً امکان تجمیع و تحلیل داده‌ها در سطح کشور را محدود می‌کند.
به علاوه، دستورالعمل ارائه شده در سازمان بحران با دستورالعمل جامع و مطلوبی که امکان برآورد خسارات اقتصاد کلان و توسعه انسانی را فراهم کند فاصله دارد. در دستورالعمل سازمان مدیریت بحران، برآورد آثار بحران فقط به تفکیک سه گروه کلی ساختمان‌ها، تأسیسات و کشاورزی انجام می‌شود و شامل دیگر بخش‌ها نمی‌شود. این در حالیست که یک ارزیابی جامع باید تمامی بخش‌های مختلف اقتصادی و نیز اجتماعی شامل صنعت و بازرگانی، آموزش، سلامت و بهداشت، محیط زیست، ارتباطات، حمل و نقل، نیروی کار، توریسم و … را پوشش دهد.
علاوه بر این یک چارچوب استاندارد از ارزیابی خسارت شامل بررسی آثار اقتصاد کلان نیز می‌شود. برآورد آثار اقتصاد کلان و توسعه انسانی نیازمند وجود یک دستورالعمل مشخص، دقیق و جامع است که تمامی گروه‌های متولی متعهد به ارائه گزارش در آن قالب باشند. در غیر این صورت، نیازهای بازسازی و ترمیم در این دستورالعمل شناسایی نمی‌شود و به این ترتیب امکان ارائه استراتژی ترمیم و بازسازی وجود ندارد.
ارزیابی آثار کلان ناشی از وقوع سیل، نیازمند تهیه محتوای اطلاعاتی مناسب توسط بخش‌های مختلف برای بخش برآورد کلان اقتصادی است. این محتوای اطلاعاتی شامل تغییر در صادرات و واردات در هر بخش و تغییر در درآمدها و دارایی‌های مشمول پرداخت مالیات می‌شود.
همچنین، یکی از اساسی‌ترین کمبودها در گزارش‌های تهیه شده در ایران در مقایسه با دستورالعمل‌های موجود در سطح بین‌المللی عدم توجه به مفهوم زیان است. زیان و خسارت دو عنصر اصلی در ارزیابی آثار بلایای طبیعی است. یکی از چارچوب‌های متعارف که در آن این تمایز مشخص شده است و به علاوه چارچوبی روشن به منظور ارزیابی زیان و خسارت است دستورالعمل PDNA است. بر مبنای این دستورالعمل، زیان و خسارت را به شرح زیر تعریف می‌کند: خسارت مجموعه خرابی‌های رخ داده در مناطق سیل زده است که دارایی‌های فیزیکی را تحت تأثیر قرار داده است. خسارت در هنگام وقوع سیل یا بلافاصله پس از آن رخ می‌دهد و با واحدهای فیزیکی اندازه‌گیری می‌شود. زیان یا تغییر در جریان‌های اقتصادی تغییر در تمامی جریان‌های اقتصادی است که در اثر تخریب دارایی‌های فیزیکی و زیر ساخت‌ها و یا اختلال در دسترسی به کالا و خدمات به وقوع می‌پیوندد. از این‌رو زیان ناظر بر جریان درآمدی از دست رفته ناشی از اختلال ایجاد شده در عملکرد منابع و دارایی‌های در معرض سیل است.
در گزارش‌هایی که در کشور در خصوص آثار ناشی از وقوع سیل تهیه شده است زیان یا تغییر در جریان‌های اقتصادی بخش‌های مختلف گزارش نمی‌شود. اهمیت گزارش زیان در اولویت‌بندی در خصوص طراحی برنامه بازسازی است. در واقع یکی از ملاک‌های اصلی در اولویت‌بندی نسبت به تخصیص منابع مالی یا تمرکز منابع کشور برای بازسازی زیان از دست رفته است و از این‌رو می‌تواند در جهت‌دهی صحیح نسبت به تخصیص منابع مالی نقش مهمی داشته باشد.
به علاوه در گزارش‌های تهیه شده لازم است تفکیک مناسبی بین هزینه‌های بخش عمومی و خصوصی صورت گیرد. این در حالی است که در برخی از گزارش‌های تهیه شده در کشور میان تخریب‌های بخش خصوصی و عمومی تفاوتی قائل نشده است و به این ترتیب سهم مستقیم دولت در خسارات برآورد شده مشخص نیست.
تجربه PDNA تا کنون در بیش از ۴۰ کشور جهان اجرا شده است. همانگونه که پیش‌تر نیز اشاره شد در این شیوه دولت تقاضا کننده و نهادهای دولتی اجرا کننده اصلی فرآیند ارزیابی هستند. با توجه به وجود چارچوب استاندارد و متعارف برای ارزیابی ذیل این روش می‌توان از تجربیات نهادهای بین‌المللی یا کشورهایی که این چارچوب را پیاده کرده‌اند استفاده کرد.
نهادهای بین‌المللی نظیر سازمان ملل متحد تنها با ارائه خدمات مالی و تکنیکی از اجرای فرآیند ارزیابی حمایت میکنند. علاوه بر این، کتابچه‌های راهنمای تهیه شده توسط این سازمان و سایر نهادهای بین‌المللی و نیز گزارش‌های تهیه شده پس از وقوع بحران در کشورهای مختلف به اندازه کافی دقیق هستند و علاوه بر ارائه چارچوب ارزیابی خسارات، زیان‌ها و نیازهای بازسازی به تفکیک هر بخش، نحوه تفکیک بخش‌های اقتصادی و اجتماعی، تقسیم کار و پیش‌برد کار را نیز به صورت شفاف و دقیق توضیح می‌دهند. چارچوب PDNA همچنین پا را از ارزیابی تخریب‌های فیزیکی فراتر می‌گذارد و تلاش می‌کند تا نیازهای بازیابی و افزایش تاب‌آوری مناطق و موارد آسیب دیده را نیز ارزیابی کند.
با توجه به نبود ساختار یکپارچه و مورد توافقی برای ارزیابی هزینه‌ها و نیازهای پس از وقوع بحران در کشور، استفاده از این کتابچه‌های راهنما برای طراحی چارچوبی نظام‌مند که علاوه بر ایجاد ارتباط بین ارزیابی در بخش‌های مختلف امکان تجمیع نیروهای آموزش دیده و شروع سریع کار ارزیابی بلافاصله پس از بحران را فراهم می‌کند، ضروری است. در واقع این چارچوب نیازمند اطلاعات تفصیلی در خصوص ویژگی‌های بخش‌های مختلف پیش از وقوع بحران و پس از آن است. از این‌رو لازم است این اطلاعات ذیل ساختار مشخص نهادی به صورت ادواری و منظم جمع‌آوری شود. به علاوه لازم است گروه‌هایی در بخش‌های مختلف برای ارزیابی و پیاده‌سازی این روش آموزش ببینند. این گروه‌ها می‌توانند کارشناسان دستگاه‌های اجرایی یا داوطلبینی باشند که آموزش‌های مورد نیاز را دریافت کرده و در دوره‌ی ضرورت بنابر درخواست یک نهاد مرکزی مانند سازمان برنامه و بودجه اقدام به پیاده‌سازی این چارچوب میکنند. در صورتی‌که پیاده‌سازی چارچوب از طریق داوطلبین انجام شود لازم است حداقلی از تعداد افراد آموزش دیده شوند تا در دوره‌ی ضرورت تعداد مشخص و به اندازه‌ی کافی از آنها در دسترس باشند. به علاوه به منظور پایداری در پیاده‌سازی این روش لازم است سازوکارهای انگیزشی و مالی مناسب برای افراد شرکت‌کننده دیده شود تا بتوان با کیفیت و دقت مناسب و در زمان کوتاه نسبت به جمع‌آوری و پیاده‌سازی این چارچوب اقدام کرد.
به علاوه یکی از دشواری‌های اجرای یک چارچوب جامع، هماهنگ کردن و همراه کردن تمامی نهادهایی است که باید در فرآیند ارزیابی هزینه‌های بحران شرکت کنند. در صورت وقوع یک بحران بزرگ که بخش زیادی از افراد یک کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد به دلیل لمس بحران توسط نهادها و گروه‌های مختلف همراه کردن آنان با یک چارچوب مشخص آسان‌تر است. یکی از مهم‌ترین اصول دستیابی به یک چارچوب ارزیابی جامع و دقیق مرزبندی صحیح و دقیق وظایف نهادهای متولی است به نحوی که علاوه بر جامعیت چارچوب مورد نظر، ارتباط میان خروجی نهادهای مختلف نیز به درستی ممکن شود. از این رو ضروری است که دولت در هنگام تقسیم وظایف میان نهادهای درگیر به جای خروجی ارزیابی‌ها بر فرآیند و نحوه اجرای مسئولیت‌ها تمرکز کند. در غیر این صورت ممکن است هر یک از نهادهای مورد نظر برای دستیابی به یک خروجی کامل‌تر اقدام به انجام ارزیابی‌هایی در خارج از حیطه وظایف تعیین شده خود نمایند و به این ترتیب علاوه بر هدر رفت منابع و دوباره کاری، فرآیند تجمیع اطلاعات را در چارچوب یکپارچه اصلی با مشکل مواجه کنند. شکل‌گیری یک دستورالعمل در خصوص نحوه‌ی پیاده‌سازی این چارچوب و ابلاغ آن به دستگاه‌های اجرایی می‌تواند فرایند جمع‌آوری و تسهیل داده‌ها را تسهیل کند.
با توجه به اینکه تدوین فرم‌های مشخص برای ارزیابی هزینه‌ها، تعیین نهادهای متولی به تناسب بحران‌های مختلف، تقسیم وظایف و آموزش نیروهای آشنا به فرآیند و همچنین اجرای فرآیند ارزیابی برای بحران‌های فرضی اقداماتی زمان‌بر هستند، لازم است پیش از وقوع بحران و به صورت ادواری این اقدامات را انجام داد تا چالش‌ها و نقاط آسیب پذیر در اجرای چارچوب تدوین شده شناسایی شود. به علاوه یک مرکز مشخص از دستگاه‌های اجرایی متولی پیاده‌سازی این چارچوب شود. با توجه به نقش سازمان برنامه در بودجه‌ریزی و تخصیص منابع مالی پیشنهاد می‌شود این سازمان عهده‌دار این مسئولیت شده، داده‌های متناسب برای بخش‌های مختلف را جمع‌آوری کرده، نسبت به آموزش و بازآموزی افراد برای پیاده‌سازی این چارچوب اقدام کند.
۴- ساختارهای کلی اقتصاد ایران چگونه بر سیلاب و خسارات آن اثر گذارده است؟
بر اساس گزارش‌های ارائه شده توسط دستگاه‌های مختلف بخش عمده خسارات وارد شده در سه بخش ساختمان، بخش کشاورزی و زیرساخت‌های حمل و نقل بوده است، به طوری‌که این سه بخش در مجموع حدود ۷۵ درصد از کل خسارات وارد شده به زیرساخت‌ها را به خود اختصاص داده‌اند. از این‌رو در ادامه با توجه به ترکیب یاد شده اثرگذاری عوامل اقتصادی در میزان آسیب‌پذیری بخش‌های یاد شده مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد. به طور مشخص در ادامه نحوه‌ی اثرگذاری ساختارهای کلی اقتصاد ایران بر ساختار انگیزشی و انتخاب عاملین مختلف و اثار ناشی از ساختارهای کلی اقتصاد بر شدت خسارات وارد شده و همچنین انتقال این خسارات به وضعیت رفاهی گروه‌های در معرض آسیب مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد.
طی دهه‌های گذشته به دلیل وجود تورم مزمن دو رقمی ناشی از عدم انضباط در سیاست‌های پولی و مالی، وقوع بیماری هلندی به دلیل عدم تنظیم مناسب از نحوه‌ی ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد کشور و عدم تأمین سازوکار مالی مناسب برای تأمین مالی مسکن و عرضه‌ی مناسب آن، هزینه‌ی مسکن بخش مهمی از هزینه‌های خانوار را شکل داده است بر اساس گزارش مرکز آمار ایران سهم این این گروه در سبد هزینه‌ی خانوار در سال ۱۳۹۶ به طور متوسط حدود ۳۷.۸ درصد بوده است. به علاوه سهم هزینه‌های مربوط به مسکن در دهک‌های پایینی بیشتر است به طوری‌که این سهم در دهک‌های اول و دوم به ترتیب ۵۱.۷ درصد و ۴۴.۹ درصد است. سهم قابل توجه هزینه‌های مسکن در سبد خانوار به ویژه دهک‌های پایین سبب می‌شود تا با هدف تعدیل این هزینه‌ها تقاضا برای مسکن ارزان قیمت افزایش یابد که نتیجه‌ی آن افزایش تقاضا برای زمین در مناطق با ریسک سکونت بالاتر و کیفیت پایین‌تر ساخت است. همین امر باعث می‌شود از یک‌سو ساخت‌وساز تجاری و مسکونی در مناطقی مانند بستر و حریم رودخانه‌ها افزایش پیدا کند و از سوی دیگر کیفیت و استحکام بنا نیز کاهش یافته و لذا علاوه بر انتخاب مکان با ریسک بالاتر، میزان آسیب‌پذیری واحدهای مسکونی نیز در مواجهه با سیل افزایش یابد.
به علاوه عدم توجه به توسعه منطقه‌ای ذیل اصلاح سازوکارهای انگیزشی در مناطق مختلف کشور و نبود سازوکارهای روشن در خصوص اولویت‌بندی نسبت به هزینه‌کرد دولت برای اصلاح نابرابری‌های جغرافیایی سبب شده است تا بخشی از مناطق کشور به ویژه مناطق مرزی و غربی کشور عملکرد اقتصادی نامناسب‌تری به ویژه از جهت ایجاد اشتغال و کاهش فقر داشته باشند و در نتیجه وضعیت اقتصادی این مناطق نسبت به سایر مناطق کشور نامناسب‌تر باشد. در حالی‌که در تابستان ۱۳۹۸ متوسط نرخ بیکاری در کشور ۱۰.۱ درصد بوده است، در استان‌های لرستان، خوزستان، کرمانشاه و گلستان به ترتیب این نرخ ۱۴.۷، ۱۴.۶، ۱۴.۲ و ۱۱.۱ بوده است. عدم توجه مناسب به توسعه منطقه‌ای و اصلاح سازوکارهای انگیزشی در کنار استفاده مناسب از منابع عمومی برای توسعه در این بخش‌ها با کاهش عملکرد اقتصادی از یک‌سو آسیب‌پذیری این مناطق را افزایش داده است و از سوی دیگر فرایند احیا و بازگشت را برای گروه‌های از مردم در این مناطق به دلیل مسائل و مشکلات اقتصادی با دشواری بیشتری مواجه کرده است.
بخش کشاورزی طی سیل اخیر نسبت به سایر بخش‌ها بیشترین آسیب را متحمل شده است. این در حالی است که خسارت وارد شده به سایر بخش‌های اقتصادی محدودتر بوده است. بررسی‌های صورت گرفته در کشورهای مختلف نشان می‌دهد بخش کشاورزی نسبت به سایر بخش‌های اقتصادی آسیب‌پذیری بیشتری در مواجهه با پدیده‌ی سیل دارد و از این‌رو سیاستگذاری در خصوص تبدیل ساختار اقتصاد کشور و انتقال فعالیت‌های اقتصادی از کشاورزی به صنعت یا خدمات می‌تواند میزان آسیب‌پذیری در مواجهه با سیل را کاهش دهد.
با این حال طی سال‌های گذشته، سیاستگذاری دولت در خصوص بخش کشاورزی اعمال سیاست‌های حمایتی از طریق خرید تضمینی محصولات یا اعطای یارانه به نهاده‌های تولید در بخش کشاورزی اعم از کود، ماشین‌آلات کشاورزی و آب است. اعمال این سیاست‌ها یکی از عواملی است که باعث شده است روند تبدیل ساختاری اقتصاد و کاهش سهم بخش کشاورزی از اقتصاد ایران کند شود به طوری‌که علی‌رغم اینکه طی سال‌های ۱۳۶۷-۱۳۹۶ تولید ناخالص داخلی سرانه بدون نفت رشدی حدود ۱۳۵ درصدی داشته است سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی بدون نفت تنها سه درصد کاهش یافته است، به علاوه از سال ۱۳۸۷ سهم این بخش از تولید ناخالص داخلی بدون نفت افزایش ملایمی را تجربه کرده است. این در حالی است که تجربه بقیه کشورها حاکی از کاهش مستمر سهم بخش کشاورزی با افزایش در تولید ناخالص داخلی سرانه است.
بررسی استان‌های آسیب دیده در سیل اخیر نیز نشان می‌دهد که سه استان گلستان، لرستان و کرمانشاه که سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی در این استان‌ها به ترتیب ۲۶.۶، ۲۵.۶ و ۱۸.۳ درصد است این در حالی است که میانگین بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی در کشور حدود ۱۲ درصد است. این سه استان به همراه استان خوزستان در مجموع حدود ۱۳.۵ درصد از کل ارزش‌افزوده بخش کشاورزی را تشکیل می‌دهند.
طی سال‌های گذشته به دلیل رشد قابل توجه هزینه‌های جاری عمدتاً متأثر از هزینه‌های مربوط به امور رفاهی به دلیل وجود کسری در صندوق‌های بازنشستگی، هزینه‌های دفاعی و امنیتی و هزینه‌های مربوط به سلامت ناشی از اجرای طرح تحول سلامت، سهم هزینه‌های عمرانی در بودجه دولت کاهش پیدا کرده است، به طوری‌که سهم این هزینه‌ها از حدود ۵ درصد تولید ناخالص داخلی طی سال‌های ۱۳۶۳-۱۳۹۰ به کمتر از ۳ درصد در فاصله‌ی سال‌های ۱۳۹۱-۱۳۹۵ رسیده است.
به علاوه میزان مخارج حقیقی بودجه عمرانی نیز از سال ۱۳۸۷ روندی نسبتاً نزولی را طی کرده است. در سال ۱۳۹۶ میزان مخارج حقیقی عمرانی حدود ۴۷ درصد میزان آن در سال ۱۳۸۷ است و میزان مخارج عمرانی در سال ۱۳۹۶ علی‌رغم افزایش قابل توجه در هزینه‌های استهلاک و همچنین افزایش اندازه‌ی اقتصاد در محدوده‌ی مقادیر آن در سال ۱۳۸۱ است. عدم تخصیص منابع مالی مناسب به مخارج عمرانی در محدوده‌ی مقادیر ۵ درصد از تولید ناخالص داخلی باعث شده است تا کیفیت دارایی‌های عمومی اعم از ساختمان‌های بخش عمومی مانند بیمارستان‌ها، مدارس، ساختمان‌های دولتی کاهش یابد و آسیب‌پذیری آنها در مواجهه با وقوع رخدادهای طبیعی از جمله سیل افزایش یابد. از سوی دیگر، سرمایه‌گذاری‌های دولت در توسعه و بهسازی زیرساخت‌ها مانند زیرساخت‌های حمل و نقل، پل‌ها نیز کاهش یابد و لذا علاوه بر آنکه میزان ارائه این خدمات تحت تأثیر قرار گیرد، کیفیت آنها نیز کاهش یابد. به علاوه دولت در نحوه‌ی هزینه‌کرد خود سیاست یکپارچه‌ای را مدیریت ریسک‌های ناشی از حوادث غیرمترقبه و پیاده‌سازی مخارج عمرانی به کار نگرفته است. این شرایط در مخارج عمرانی دولت باعث شده است تا میزان آسیب‌پذیری دارایی‌های عمومی کشور در مواجهه با حوادث غیرمترقبه از جمل سیل افزایش یابد.
همچنین طی سال‌های گذشته عدم طراحی سازوکاری ثبات‌ساز برای بودجه دولت در جهت جبران شوک‌های وارد شده به کسری بودجه دولت ناشی از کاهش در درآمدها یا افزایش در هزینه‌ها باعث شده است تا میزان انعطاف و توان بودجه دولت برای مواجهه با چنین شرایطی محدود باشد. به ویژه در سال‌جاری به دلیل تشدید تحریم‌های نفتی و کاهش میزان صادرات نفتی کشور ابعاد کسری بودجه دولت بر اساس ارقام لایحه‌ی بودجه دولت به میزان حدود ۱۵۲ هزار میلیارد تومان بالغ شد. نبود سازوکارهای ثبات‌ساز و عدم تعریف نقش ثبات‌ساز برای صندوق توسعه ملی بر خلاف نقش متداول این صندوق‌ها در کشورهای با درآمد نفتی سبب شده است تا بودجه دولت در تنگنا قرار گرفته و لذا از انعطاف و توان کافی برای مواجهه با هزینه‌های ناشی از حوادث غیرمترقبه برخوردار نباشد و از این رو نحوه‌ی مواجهه دولت با خسارات ناشی از وقوع این حوادث تحت تأثیر قرار گیرد. این شرایط در کنار نبود بازار بدهی عمیق که دولت بتواند با هزینه‌های مالی پایین و در یک افق پایدار، اقدام به تأمین مالی کند، میزان منابع در اختیار دولت برای مواجهه با چنین شرایط را به شدت محدود کرده است و همین امر باعث شده است تا بخش بیشتری از خسارات ایجاد شده به آحاد اقتصادی منتقل شود.
سازوکار بیمه از جمله سازوکارهایی است که می‌تواند نقش مهم و مؤثری در کاهش آسیب‌پذیری مالی و رفاهی نسبت به حوادث غیرمترقبه از جمله سیل داشته باشد. با این حال شرایط اقتصادی کشور استفاده مناسب از این ابزار به منظور جلوگیری از اثرپذیری و کاهش شدت آسیب‌ها را محدود کرده است. در حالی‌که بیمه اتکایی از جمله ابزارهای مهم برای انتقال ریسک از داخل کشور به بیرون است، طی سال‌های گذشته به دلیل اعمال تحریم‌های ظالمانه امکان استفاده از چنین ابزاری بسیار محدود شده است. به علاوه امکان انتشار اوراق بلایای طبیعی توسط دولت برای پوشش ریسک ناشی از وقوع بلایای طبیعی محدود است. در واقع در حالی‌که اتصال و ارتباط با بازارهای مالی بین‌المللی فضای مالی ممکن در اختیار دولت برای تأمین مالی و انتقال ریسک را افزایش می‌دهد در شرایط جاری این گزینه برای کشور به دلیل اعمال تحریم‌های ظالمانه محدود شده است.
به علاوه طی سال‌های گذشته شکل‌گیری یک صندوق بیمه همگانی مواجهه با بلایای طبیعی که بتواند پوشش پایه‌ای و اجباری برای هزینه‌های ناشی از بلایای طبیعی ایجاد کند به نتیجه نرسیده است. در حالی‌که شکل‌گیری این صندوق در سال ۱۳۸۲ پیشنهاد شد به دلیل ابهاماتی در آن شورای نگهبان از تأیید آن خودداری کرد و با وجود گذشت حدود ۱۶ سال از زمان طرح آن، شکل‌گیری این صندوق نهایی نشده است. عدم وجود سازوکارهای بیمه‌ای اعم از صندوق بیمه همگانی برای مواجهه با بلایای طبیعی یا بیمه‌های اتکایی که بتوانند جبران بخشی از هزینه‌های ناشی از وقوع حوادث غیرمترقبه را عهده‌دار شود باعث شده است تا میزان پوشش خسارات ناشی از وقوع سیل محدود باشد و همین امر آسیب‌پذیری گروه‌های در معرض سیل را افزایش داده است. نبود سازوکار روشن و مشخص از تصمیم‌گیری در سطح حاکمیت که بتواند مسائل با اولویت و فوریت را ذیل یک چارچوب روشن و پایدار از جهت کارکرد حل کند، باعث انباشت مسائل در حوزه‌های مختلف از جمله نحوه‌ی مقابله و مواجهه با هزینه‌های ناشی از وقوع حوادث غیرمترقبه شده است.
۵- اقتصاد کشور در سال ۱۳۹۸ و سال‌های آینده چگونه تحت تأثیر اقتصاد سیلاب قرار خواهد گرفت؟
وقوع سیل در استان‌های مختلف باعث آسیب به دارایی‌های مختلف کشور در بخش‌های مختلف اقتصادی و همچنین از دست رفتن جریان اقتصادی ناشی از این دارایی‌ها شده است. از این‌رو اقتصاد کشور در سال ۱۳۹۸ و سال‌های پس از آن از دو مسیر تغییر در سطح فعالیت‌های اقتصادی ذیل بخش‌های مختلف و تأمین مالی مورد نیاز برای شکل‌دادن به برنامه بازسازی و احیا از سیل اخیر اثر می‌پذیرد. با توجه به برآوردهای صورت گرفته در خصوص میزان زیان و تأمین مالی مورد نیاز در سیل اخیر ذیل سه استان خوزستان، گلستان و لرستان، اثرپذیری اقتصاد کشور بر اساس برآوردهای صورت گرفته برای این سه استان ارائه می‌شود.
با توجه به محدود بودن آثار مخرب ذیل مناطق محدودی از جغرافیای کشور، اثرگذاری زیان حاصل از وقوع سیل در بخش‌های مختلف اقتصادی در مقیاس کل اقتصاد ایران محدود است. برآوردهای اولیه صورت گرفته حاکی از آن است که میزان خسارت صورت گرفته ذیل بخش‌های مختلف از سیل اخیر در سه استان خوزستان، گلستان و لرستان حدود ۱۲.۶ هزار میلیارد تومان و زیان ناشی از کاهش سطح فعالیت‌های اقتصادی برای این بخش‌ها حدود ۲۶.۶ هزار میلیارد تومان است. این میزان از خسارت در استان‌های مذکور و در سطح خرد از جهت میزان آسیب وارد شده به وضعیت معیشتی و رفاهی خانوارها قابل توجه است با این حال ابعاد زیان مذکور در مقایسه با سطح فعالیت‌های اقتصادی کشور در سال ۱۳۹۸ کمتر از یک درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد می‌شود.
به علاوه در خصوص ترکیب زیان در بخش‌های مختلف اقتصادی، بخش کشاورزی و حمل و نقل بیشترین میزان زیان را به خود اختصاص داده‌اند به طوری‌که بخش کشاورزی با حدود ۱۶.۸ هزار میلیارد تومان زیان و بخش حمل و نقل با ۴.۶ هزار میلیارد تومان در مجموع حدود ۸۰ درصد از کل زیان را تشکیل داده‌اند. از این‌رو از به نظر می‌رسد میزان اثرپذیری اقتصاد کشور در سال‌های آتی از سیلاب اخیر به نحوه عملکرد بخش‌های مذکور در سال‌های آتی وابسته است. با توجه به اینکه زیان حاصل شده در بخش کشاورزی عمدتاً به دلیل از دست رفتن امکان تولید محصول در بخش‌هایی از مناطق سیل زده بوده و امکان احیا یا حتی افزایش تولید این بخش‌ها در سال‌های آتی در صورت وجود شرایط مناسب آب و هوایی وجود داشته باشد، از این‌رو میزان انتقال آثار ناشی از زیان در بخش کشاورزی به سال‌های آتی محدود و نزدیک به صفر خواهد بود. در خصوص بخش حمل و نقل نیز با توجه به آسیب دیدن زیرساخت‌های حمل و نقل، اثرگذاری این بخش بر اقتصاد کشور به نحوه‌ی تأمین مالی و بازسازی این بخش در سال‌های آتی بستگی دارد. با توجه به اینکه ابعاد تأمین مالی مورد نیاز برای بخش حمل و نقل ابعاد بزرگ و قابل توجهی نیست انتظار می‌رود اثرگذاری این بخش نیز به مانند بخش کشاورزی در سال‌های آتی بر اقتصاد کشور نزدیک به صفر باشد.
همچنین چگونگی تأمین مالی مورد نیاز برای اجرای برنامه‌ی احیا و بازسازی نقش مهمی در چگونگی اثرپذیری اقتصاد کشور از سیلاب اخیر دارد. به علاوه نحوه‌ی تأمین مالی می‌تواند بر سطح فعالیت بخش‌های مختلف اقتصادی نیز اثرگذاری باشد. به طور خاص در شرایط کنونی با توجه به ابعاد خسارات وارد شده به بخش ساختمان نحوه‌ی تأمین مالی برای بازسازی و احیا ساختمان‌های آسیب دیده اهمیت دارد. برآورد خسارت وارد شده به بخش ساختمان حدود ۴.۳ هزار میلیارد تومان و مجموع منابع مورد نیاز برای بازسازی و تعمیر ساختمان‌های آسیب دیده ناشی از سیل حدود ۷.۴ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. در صورتی‌که سازوکارهای تأمین مالی مناسبی در جهت بازسازی و تعمیر ساختمان‌ها دیده شود، تقاضا برای بخش مسکن می‌تواند باعث افزایش رشد این بخش ذیل سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شود. برآورد می‌شود در صورت تأمین مالی مناسب، بخش مسکن ناشی از تقاضا برای بازسازی و تعمیر ساختمان‌های آسیب دیده از سیل رشدی حداقل ۵ درصدی را تجربه کند.
به علاوه سازوکار تأمین مالی برای برنامه‌ی بازسازی و احیا اهمیت بالایی دارد. برآوردها نشان می‌دهد ذیل افق زمانی بلندمدت تأمین مالی مورد نیاز برای برنامه‌ی بازسازی حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود که بخش مهمی از آن (حدود ۱۱.۳) هزار میلیارد تومان طی ۱۸ ماهه‌ی نخست باید تأمین مالی شود. عدم تأمین مالی مناسب ذیل بازه‌ی زمانی مدنظر یا ذیل شیوه‌های غیرتورمی ممکن است علاوه بر طولانی شدن فرایند بازسازی باعث شود تا از طریق تشدید در تورم میزان اثربخشی تأمین مالی مذکور نیز کاهش یابد. لذا سازوکار تأمین مالی از یک‌سو دوره‌ی بازسازی و از سوی دیگر در سطح عمومی قیمت‌ها موثر است.
۶- پیامدهای اقتصادی سیل برای اجتماعات حاضر در مناطق سیل‌زده و اقتصاد کلان چیست؟
برآوردهای صورت گرفته حاکی از آن است که مجموع زیان و خسارت حاصل شده در سه استان لرستان، خوزستان و گلستان حدود ۱۵.۴ هزار میلیارد تومان است. با توجه به جمعیت ۱.۸ میلیون نفری که در سه استان مذکور از وقوع سیل آسیب دیده‌اند، سرانه میزان رفاه از دست رفته به طور متوسط ۸.۵ میلیون تومان برآورد می‌شود که بخشی از این رفاه ازدست رفته ناشی از کاهش در ارزش دارایی‌ها اعم از دارایی‌های عمومی و خصوصی و بخشی دیگر به دلیل ازدست رفتن جریان رفاهی حاصل شده از این دارایی‌هاست.
هر چند این میزان از کاهش در رفاه به صورت یکسان بین گروه‌ها و افراد مختلف توزیع نشده است. به هر میزان که توزیع رفاه از دست رفته متقارن نباشد اثرگذاری آن بر نابرابری و فقر نیز شدیدتر خواهد بود. به علاوه نحوه‌ی اجرا و پیاده‌سازی برنامه‌های احیا و بازسازی و نحوه‌ی پوشش منابع مالی مورد نیاز ذیل برنامه‌های جبرانی نیز می‌تواند بر نابرابری در این مناطق مؤثر باشد. به طور مشخص برآوردهای صورت گرفته در خصوص میزان منابع مالی مورد نیاز ذیل سه استان لرستان، گلستان و خوزستان برای بازسازی و تعمیر ساختمان‌ها و همچنین جمعیت تحت تأثیر قرار گرفته در این سه استان از سیل نشان می‌دهد در حالی‌که سرانه منابع مالی مورد نیاز در استان گلستان حدود ۶.۴ میلیون تومان برآورد می‌شود، این میزان در استان لرستان حدود ۳.۲ میلیون تومان و در خوزستان حدود ۵ میلیون تومان است. لذا با توجه به اینکه در استان‌های مختلف و همچنین در درون استان‌ها میزان آسیب‌پذیری گروه‌های مختلف یکسان نیست، شدت اثرپذیری وضعیت رفاهی افراد مختلف متفاوت بوده و در صورت عدم توجه به نابرابری مذکور در طراحی برنامه‌های جبرانی وقوع سیل باعث افزایش نابرابری خواهد شد.
به علاوه نحوه‌ی اثرگذاری سیل اخیر بر وضعیت درآمدی افراد حائز اهمیت است. با توجه اثرپذیری بیشتر بخش کشاورزی از وقوع سیلاب نسبت به سایر بخش‌های اقتصادی، درآمد شاغلین بخش کشاورزی نسبت به سایر شاغلین با افت بیشتری مواجه خواهد بود. برآوردهای صورت گرفته نشان می‌دهد از کل آثار رفاهی وقوع سیل ذیل بخش‌های مختلف ۲۵ درصد از رفاه از دست رفته در بخش کشاورزی است.
با این حال چگونگی تأمین مالی و سازوکارهای آن نقش مهمی در پیامدهای اقتصادی سیل برای گروه‌های مختلف دارد. بر اساس برآوردهای صورت گرفته در کوتاه‌مدت تأمین مالی برای بازسازی و تعمیر منازل مسکونی و همچنین دسترسی به آب آشامیدنی و فاضلاب به میزان حدود ۹ هزار میلیارد تومان و در میان‌مدت و بلندمدت تأمین مالی به منظور اشتغال به میزان حدود ۱.۵ هزار میلیارد تومان (در مجموع با در نظر گرفتن افق کوتاه‌مدت حدود ۲.۱ هزار میلیارد تومان) اولویت اصلی برای کنترل پیامدهای ناشی از وقوع سیل است. عدم تأمین مالی مناسب این منابع مالی می‌تواند باعث شود تا دوره‌ی احیا طولانی‌تر شود.
از منظر اقتصاد کلان، اثرگذاری سیل را می‌توان ذیل مؤلفه‌های بودجه دولت، تولید ناخالص داخلی و تورم مورد بررسی قرار داد. برآوردهای صورت گرفته در خصوص میزان و ترکیب زیان در بخش‌های مختلف حاکی از آن است که میزان زیان حاصل شده ناشی از وقوع سیل در بخش‌های مختلف حدود ۲۶.۶ هزار میلیارد تومان است. ابعاد زیان مذکور در مقایسه با سطح فعالیت‌های اقتصادی کشور در سال ۱۳۹۸ کمتر از یک درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد می‌شود.
در حالی‌که بودجه دولت به دلیل افت درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت با تنگنای منابع مالی مواجه است، هزینه‌های مترتب بر سیل کسری بودجه دولت را تشدید کرده است. برآورد می‌شود هزینه‌ی سیل برای دولت در سال‌جاری حدود ۹ هزار میلیارد تومان باشد که ۲.۳ درصد بودجه ۳۸۶ هزار میلیارد تومانی و حدود ۹.۳ درصد کسری بودجه ۹۶ هزار میلیارد تومانی سال‌جاری را تشکیل می‌دهد. لذا هزینه‌های سیل باعث تشدید کسری بودجه و تنگنای منابع مالی برای دولت شده است.
به علاوه با توجه به نقش شبکه بانکی در تأمین مالی بخشی از هزینه‌های ناشی از سیل و همچنین مشکلات شبکه بانکی به نظر می‌رسد بخشی از تأمین مالی صورت گرفته توسط بانک‌ها باعث تشدید بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی می‌شود و لذا از مسیر بودجه دولت و شبکه بانکی، پایه پولی افزایش یابد. در صورتی‌که مجموع هزینه‌های مرتبط با سیل حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شود و فرض شود تمامی منابع مورد نیاز از طریق پایه پولی تأمین شود، این میزان از تأمین مالی باعث می‌شود تا پایه پولی و نقدینگی حدود ۶ درصد افزایش یابد. لذا در صورت عدم کنترل مناسب بر پایه پولی و عدم تأمین مالی مناسب ذیل سازوکارهای غیرتورمی، استفاده از منابع بانک مرکزی می‌تواند رشد قابل توجه ۶ درصدی در نقدینگی و به دنبال آن تورم را به همراه خواهد داشت.
از این‌رو پیامدهای اقتصاد کلان سیل متمرکز بر نقش آن بر کسری بودجه، چگونگی تأمین مالی منابع مورد نیاز و اثر آن بر نقدینگی و تورم خواهد بود.
۷- درس‌آموخته‌های سیلاب برای اقتصاد ایران و تأمین مالی مدیریت سیلاب چیست؟
با توجه به مسائل نظام مالی و بودجه‌ای ایران، درس‌آموخته‌های سیلاب برای اقتصاد ایران و تأمین مالی مدیریت سیلاب به شرح زیر است:
- اختصاص ردیف بودجه مشخص برای حوادث غیرمترقبه در بودجه سنواتی یا نشان‌دار کردن بودجه آن: همان‌طور که اشاره شده یکی از مشکلات مهم در خصوص تأمین مالی حوادث غیرمترقبه از جمله سیل در کشور، نبود ردیف بودجه برای این حوادث و اختصاص آنها از طریق تبصره‌ها و سرجمع منابع بودجه‌ای است که منوط به صرفه‌جویی در سایر ردیف‌های هزینه‌ای است. با توجه به سهم بالای پرداخت‌های مربوط به حقوق و دستمزد و کاهش انعطاف مالی در هزینه‌کرد دولت، ایجاد صرفه‌جویی در محدوده‌ی مقادیر مورد نیاز برای حوادث غیرمترقبه با شدت قابل توجه مانند سیل اخیر، غیر واقع‌بینانه بوده و عملاً باعث خواهد شد تا تأمین مالی از سازوکارهای خارج از بودجه صورت گیرد. لذا پیشنهاد می‌شود علاوه بر اینکه در ذیل امور اقتصادی فصلی تحت عنوان مدیریت بحران کشور ایجاد شود، به صورت روشن، تفصیلی و با تعریف محدوده‌ی مشخصی از حوادث غیرمترقبه منابع تعریف شده در بند (م) ماده ۲۸ قانون الحاق ۲ از حالت تبصره خارج شده و برای آن ردیف مشخصی در بودجه در نظر گرفته شود که بودجه‌ی آن به صورت متمرکز و با در نظر گرفتن الزامات هزینه‌کرد در خصوص تعیین اولویت و نظارت بر آن تخصیص پیدا کند. به علاوه یک راهکار دیگر برای اطمینان از تأمین مالی حوادث غیرمترقبه استفاده از بودجه نشان‌دار شده است به طوری‌که میزان مشخص و شفافی از درآمدهای دولت برای مثال ۱۰ درصد از افزایش در قیمت فروش حامل‌های انرژی یا یک درصد از مالیات بر ارزش افزوده در صورت افزایش نرخ آن از ۹ درصد به ۱۰ درصد، اختصاص به حوادث غیرمترقبه داشته باشد. با توجه به اهمیت مواجهه مناسب با این حوادث، نشان‌دار کردن بودجه آنها و اتصال منابع آنها به اصلاحات اقتصادی می‌تواند منجر به تسهیل در پذیرش انجام اصلاحات توسط مردم شود.
- اولویت‌بندی مشخص نسبت به برنامه‌ها و فعالیت‌های مختلف در بودجه به منظور بازتخصیص مناسب منابع بودجه‌ای: بازتخصیص منابع بودجه‌ای از نخستین گزینه‌ها و ابزارهای در دسترس برای تأمین مالی است، با این حال استفاده‌ی مناسب و به موقع از این گزینه نیازمند آن است که اولویت‌بندی روشن و مشخصی در خصوص برنامه‌ها و فعالیت‌های مختلف در سطح بودجه دولت وجود داشته باشد. در شرایط جاری، برنامه‌ها و فعالیت‌های بودجه‌ای دولت فاقد اولویت‌بندی مشخص است و این امر باعث شده است تا فرآیند بازتخصیص ذیل سازوکاری روشن و شفاف انجام نشود. پیشنهاد می‌شود در دوره‌ی بودجه‌ریزی یا مبادله موافقت‌نامه اولویت‌های برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت یا کمیت ارائه برنامه و فعالیت بر اساس سطوح مختلف منابع در دسترس تعیین شده تا بتوان در مواجهه با شرایطی که بودجه نیازمند بازتخصیص منابع است، به شکل کاراتر عمل کرد.
- شکل‌گیری صندوق یا حساب حوادث غیرمترقبه: یکی از چالش‌های کلیدی در خصوص هزینه‌کرد برای حوادث غیرمترقبه عدم تخصیص منابع مالی برای آنها در سال‌هایی است که بحران رخ نداده است. به علاوه در صورت بروز بحران در ابعاد قابل توجه، ممکن است منابع مالی کافی برای هزینه‌کرد در اختیار نباشد. لذا به منظور شکل‌گیری انباشت منابع برای استفاده در زمان بروز بحران، می‌توان اقدام به ایجاد صندوق یا حساب مشخص بانکی به منظور انتقال منابع بودجه‌ای در نظر گرفته شده به این صندوق و انباشت آن طی زمان نمود. در واقع منابع بودجه‌ای در نظر گرفته برای حوادث غیرمترقبه به میزان مشخصی (حداقل ۵۰ درصد از ۵ درصد تعریف شده ذیل بند (م) ماده ۲۸ قانون الحاق ۲ معادل حداقل ۲.۵) سالانه به صندوق واریز شود. قاعدتاً در صورت بروز بحران با توجه به نقش صندوق، منابع از صندوق به دولت برای هزینه‌کرد منتقل می‌شود. صندوق منابع دریافتی را در بخش‌های که نقدشوندگی کافی و ریسک پایین داشته باشند سرمایه‌گذاری کرده و لذا علاوه بر ورودی سالانه از طریق بازدهی بر سرمایه‌گذاری‌های انجام شده، میزان منابع در اختیار صندوق افزایش پیدا می‌کند. نکته مهم در خصوص شکل‌گیری صندوق یا حساب پس‌انداز برای حوادث غیرمترقبه، شکل‌گیری تعهد سیاسی برای عدم هزینه‌کرد از این صندوق ذیل امور غیرمرتبط است. عدم وجود تعهد سیاسی در این خصوص می‌تواند منجر به استفاده‌های غیر بهینه از منابع آن شده و اهداف مدنظر از شکل‌گیری آنها محقق نشود.
یک گزینه‌ی جایگزین برای صندوق به دلیل چالش‌های حکمرانی آن، استفاده از حساب پس‌انداز برای حوادث غیرطبیعی است که منابع بودجه‌ای به صورت سالانه به این حساب منتقل شده و حساب برای دولت قفل می‌شود و صرفاً با وقوع بحران، بخشی از این حساب، متناسب با شدت هزینه‌های رخ داده در اختیار دولت قرار می‌گیرد.
- استفاده از منابع عمومی ذیل سازوکار بیمه: سازوکار بیمه از جمله راهکارهای مناسب برای تأمین مالی خسارت و زیان ناشی از وقوع حوادث غیرمترقبه است. سازوکار بیمه اولاً برای منابع دولتی می‌تواند نقش اهرم را ایفا کند، به طوری‌که منابع دولتی به عنوان انگیزه‌ای برای فروش بیمه حوادث غیرمترقبه استفاده شده و با کاهش هزینه‌ی خرید بیمه، پوشش گسترده‌تری از بیمه حوادث را ایجاد کند. به علاوه به دلیل اینکه سازوکار بیمه مبتنی بر پرداخت خسارت از منابع در اختیار بیمه است، همواره این انگیزه در بیمه وجود دارد که ذیل ارزیابی مشخص از خسارات رخ داده صیانت بیشتری از منابع در اختیار صورت دهد و لذا از بیش برآوردی در خصوص هزینه‌های خسارت می‌تواند جلوگیری کند. شکل‌گیری بیمه ذیل صندوق بیمه با پوشش کشوری و بیمه اجباری یا از طریق بیمه اتکایی یا ترکیب این دو گزینه می‌تواند به بهبود تجهیز منابع مالی در مواجهه با حوادث غیرمترقبه منجر شود.
- اصلاح صندوق توسعه ملی به منظور ایفای نقش ثبات‌ساز بودجه: در شرایط جاری نبود سازکاری ثبات‌ساز برای بودجه دولت سبب شده است تا رابطه‌ی دولت با صندوق توسعه ملی به صورت غیرشفاف و ناکارا باشد. این در حالی است که ماهیت بودجه دولت در ایران و وابستگی آن به درآمدهای نفتی وجود یک صندوق ثبات‌ساز را دیکته می‌کند. اصلاح صندوق توسعه ملی و ایفای نقش ثبات‌ساز توسط این صندوق می‌تواند باعث شود تا ذیل سازوکاری روشن امکان تأمین مالی دولت از این صندوق در دوره‌های که کسری بودجه دولت با شوک منفی ناشی از افت در درآمدها یا افزایش ناگهانی هزینه‌ها مواجه می‌شود فراهم شود.
۸- اصلاحات ضروری در بخش اقتصادی به منظور افزایش تاب‌آوری کشور در مقابل سیلاب چیست؟
تاب‌آوری اقتصادی به صورت توانایی یک اقتصاد یا جامعه در به حداقل‌رساندن خسارت رفاهی ناشی از وقوع سیل با مفروض گرفتن سطح مشخصی از شدت وقوع پیشامد طبیعی تعریف می‌شود. طراحی صحیح راهبردها، نیازمند شناخت مناسب از وضعیت اقتصادی کشور و ابعاد مختلف تأمین مالی و همچنین ویژگی‌ها و گستره‌ی فاجعه طبیعی رخ داده است. با این حال با توجه به ابعاد اقتصاد کلان، اقتصاد خرد و همچنین مؤلفه‌های محیطی، اصلاحات ضروری در خصوص ارتقای تاب‌آوری را می‌توان به صورت زیر احصا کرد:
مؤلفه‌های محیطی به منظور کاهش آسیب‌پذیری
- اصلاح در طرح‌های توسعه شهری و روستایی و جلوگیری از سکونت در مناطق با ریسک بال
- تهیه نقشه ریسک‌های وقوع سیل و ایجاد کمپین و آموزش در خصوص آنها
- ارتقای استانداردهای ساخت‌وساز و بهبود زیرساخت‌ها
- ایجاد سیستم‌های پیش هشداردهنده (EWS)
تاب‌آوری اقتصاد کلان
- ارتقای رتبه‌ی اعتباری دولت و فضای سیاستگذاری مالی برای تسهیل استقراض دولت
- ارتقای استانداردهای ایجاد زیرساخت‌ها
- اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور به منظور اختصاص ردیف بودجه مشخص برای حوادث غیرمترقبه
- شکل‌گیری صندوق بلایای طبیعی به منظور انباشت منابع مالی بودجه‌ای در صندوق مذکور
- صلاح ساختار صندوق توسعه ملی برای ایفای نقش ثبات‌ساز بودجه
- ایجاد بیمه مرتبط با سیل و حوادث طبیعی برای بنگا‌ه‌های اقتصادی
تاب‌آوری اقتصاد خرد
- سیاستگذاری در جهت کاهش نابرابری
- جلوگیری از سکونت افراد فقیر و کم‌درآمد در مناطق با ریسک بالا
- حمایت از خانوارهای فقیر و کم‌درآمد برای ارتقای استانداردهای ساخت مسکن
- توسعه نظام بیمه‌ای به ویژه برای افراد کم درآمد و فقیر از طریق نظام یارانه‌ای
- ایجاد چترهای حمایتی به صورت مشروط و غیر مشروط
- اصلاح سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی به منظور کاهش وابستگی به این بخش
- به عنوان جمع بندی و کلام آخر شما در خصوص نتایج یافته‌های کارگروه چیست؟
برآورد خسارت ناشی از حوادث طبیعی و هزینه‌های لازم برای برای بازسازی آن در حوادثی مثل سیل، از اولویت‌های اساسی مدیریت این نوع سوانح است. علاوه بر این با توجه به غیر قابل اجتناب بودن حوادث طبیعی لزوم سازگاری با این گونه وقایع و از جمله پیش بینی روش‌های تأمین مالی قبل از وقوع و بعد از وقوع یکی اولویت‌های راهبردی در سیاستگذاری و مدیریت آنها است. با توجه تجربه‌های صورت گرفته در کشور و ارزیابی‌های صورت گرفته از خسارات و هزینه‌های مورد نیز در سوانحی مثل زلزله، به نظر می‌رسید که تجربه مذکور می‌تواند در مدیریت و اقتصاد سایر سوانح مثل سیل نیز اثرگذار باشد. هر چند تجربه قبلی تا حدودی مفید بوده است، ولی حداقل در بخش برآورد خسارت و تأمین مالی حوادث، طبق اطلاعات ارائه شده در این نوشتار به نظر می‌رسد که کاستی‌های جدی وجود دارد. از جمله می‌توان به خسارات اعلامی در زمان وقوع حادثه و خسارت برآوردی با فاصله چند ماهه از زمان وقع حادثه اشاره کرد که رقمی به بزرگی ۹۵ هزار میلیارد ریال می‌رسد. کاستی جدی دیگر در این زمینه شیوه غیر منسجم و اصولی تأمین مالی بعد از وقوع بوده است که اولاً آمار و اطلاعات دقیقی از تأمین مالی انجام شده و کمک‌های صورت گرفته وجود ندارد، ثانیاً از روش‌ها و ابزارهای شناخته شده و تجربه شده در دنیا بدین منظور استفاده نشده است، ثالثاً تأمین مالی مبتنی بر یک روش علمی برآورد خسارت و هزینه مورد نیاز برای بازسازی صورت نگرفته است و نهایتاً از ظرفیت‌های بخش غیردولتی بویژه سمن‌ها، آنگونه که باید استفاده نشده است.
نظر شما :