دکتر امیدی، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران
سیاستگذاری اجتماعی به‌دنبال اجتماعی‌شدن قدرت است / کرونا بازنگری رادیکال در برخی ساحت‌های سیاستگذاری را موجب شد / بین جریان‌های اثرگذار، مسئله عدالت به پوپولیستی‌ترین سازوکارها تقلیل پیدا کرده است
سیاست گذاری اجتماعی، موضوعات سیاست گذاری، نگاه به سیاست گذاری در دانشگاه و کشور، نسبت آن با سیاستگذاری اقتصادی و تأثیر سیاست گذاری بر عملکرد شهروندی موضوع گفت‌وگوی صغری داوری فرد، کارشناس روابط عمومی دانشگاه با دکتر رضا امیدی است که در ادامه آمده است:
- مقوله سیاست گذاری اجتماعی اخیراً در حوزه‌های تحقیقاتی و دانشگاهی خیلی مورد توجه قرار گرفته است. برای شروع، در مورد مفهوم «سیاستگذاری اجتماعی» و اهمیت آن توضیح دهید؟
به صورت تاریخی، می‌توان تاریخ شکل‌گیری سیاستگذاری اجتماعی را به تحولات میانۀ قرن نوزدهم و برآمدن «مسئله اجتماعی» نسبت داد. در این مقطع، حقوق سیاسی و مدنی تا اندازه‌ای رشد کرده بود، اما ظرفیت‌ها و فرصت‌هایی برای طبقۀ پایین جامعه فراهم نشده بود و همچنان نوعی زندگی برده‌وار برای آن‌ها تداوم داشت. تضاد و تعارض میان کار و سرمایه نیز نمود بارزی پیدا کرده بود. امر اجتماعی و سیاستگذاری اجتماعی از دل چنین وضعیتی بیرون آمد تا به‌نوعی تضمین‌کنندۀ سطحی از حقوق اجتماعی و رفاهی جامعه باشد. از این منظر سیاستگذاری اجتماعی به‌دنبال اجتماعی‌شدن قدرت بود تا از این طریق هم شرایط منجر به بی‌عدالتی و تضعیف همبستگی اجتماعی را کنترل کند و هم به گروه‌هایی که در معرض آسیب‌های ناشی از تحولات اقتصادی و گسترش حقوق مدنی قرار داشتند، رسیدگی کند و وضعیت معیشتی و اجتماعی آن‌ها را ارتقا دهد. درواقع، سیاستگذاری اجتماعی دغدغه روشنفکران و نخبگان اجتماعی بود و تأسیس اولین انجمن سیاستگذاری اجتماعی در آلمانِ اواخر قرن ۱۹ دلالتی بر آن است. اما «سیاستگذاری اجتماعی» به‌عنوان رشته‌ای آکادمیک به دهۀ ۱۹۷۰ میلادی برمی‌گردد و اتفاقاً مربوط به دوره‌ای است که به‌تدریج برخی دستاوردهای نوع اول سیاستگذاری اجتماعی در معرض تهدید قرار گرفته بود. منظورم این نیست که سیاستگذاری اجتماعی در واکنش به عقب‌نشینی دولت‌های رفاهی ایجاد شد، اما نوعی همزمانی در این زمینه وجود داشت.
- سیاستگذاری اجتماعی به طور کلی روی چه موضوعاتی متمرکز است؟ در ایران به این مقوله چگونه و چطور پرداخته شده است؟
اولین و مهم‌ترین محور مطالعاتی سیاستگذاری اجتماعی، فقر و نابرابری بود. مسئله تا جایی اهمیت داشت که گفته می‌شود اگر در دهۀ ۷۰ میلادی رشد مطالعات فقر و نابرابری و سیاستگذاری اجتماعی نبود، مرگ جامعه‌شناسی بریتانیا قطعی بود. اما قلمروهای کلاسیک سیاستگذاری اجتماعی شامل آموزش، سلامت، مسکن، و تأمین اجتماعی در معنای عام آن است. البته به‌تدریج قلمروهای دیگری هم اضافه شده است.
در دانشگاه‌های ایران ما هنوز رشته‌ای با عنوان «سیاستگذاری اجتماعی» نداریم، و اخیراً در شورای تحول آموزش عالی مصوب شده که رشتۀ «برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی» به «سیاستگذاری اجتماعی» تغییر کند. اما قلمروهای سیاستگذاری اجتماعی ذیل همین رشتۀ برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی در مقطع لیسانس در دانشگاه تهران، و در مقطع ارشد و دکتری در دانشگاه تهران و علامه طباطبایی تقریباً از اوایل دهۀ ۸۰ تدریس می‌شود. البته واقعیت این است که حتی در عرصه دانشگاهی هنوز اهمیت این حوزه مورد توجه نیست.
- با توجه به اهمیت این مقوله و ارتباط آن با حوزه‌های سیاسی اجتماعی، اقتصادی و حتی فرهنگی جامعه، از منظر حکمرانی به معنای کلان چطور به آن پرداخته می‌شود؟
در ساحت سیاستگذاری که سابقۀ نسبتاً طولانی دارد و به‌نوعی حوزه اجرایی بر حوزه نظری پیشی داشته است که البته پیامدهای جدی هم به همراه داشته است. واقعیت این است که پیش‌افتادن حوزه اجرایی اغتشاش نظری و مفهومی را تشدید می‌کند. ما تقریباً از زمان انقلاب مشروطه به این‌سو و از اوایل قرن اخیر تحت تأثیر عامل‌های متفاوتی روندی از نهادسازی و سیاستگذاری در حوزه‌های اجتماعی را داشته‌ایم: تأسیس نظام آموزش همگانی، تأسیس نظام بهداشت، نظام بیمه‌های اجتماعی، و انواعی از قوانین و سازمان‌های حمایتی و مساعدتی. ایدۀ ملت‌سازی پهلوی، جنبش‌های اجتماعی، و حتی الگوگیری از تحولات بین‌المللی یا سازمان‌های بین‌المللی نظیر سازمان بین‌المللی کار بر روند نهادسازی‌ها و سیاست‌گذاری‌های رفاهی تأثیر داشته‌اند. اما به‌ویژه در سه دهۀ اخیر، جریان غالب روشنفکری چندان توجهی به این حوزه نداشته است. منظورم این است که مفاهیمی نظیر عدالت اجتماعی یا همبستگی اجتماعی به‌تدریج از زبان روشنفکری و نیروهای تأثیرگذار بیرون افتادند و در عرصه سیاستگذاری نیز به مفاهیمی پوچ و کژ تبدیل شدند و بعضاً موجب شد تا جریان‌های پوپولیستی از این خلأ بیرون بیایند. الان هم می‌بینیم که بین جریان‌های سیاسی بعضاً مسئله عدالت به پوپولیستی‌ترین سازوکارها تقلیل پیدا کرده است و همۀ مسئله عدالت به این تقلیل پیدا کرده که دارایی‌هایی اعم از نفت و شرکت‌های دولتی و اموال منقول و غیرمنقول دولتی را بفروشند و در قالب پول نقد بین مردم توزیع کنند. البته این را هم بگویم، که همین رویکرد مدافعان جدی در بین طیفی از تکنیسین‌های دانشگاهی دارد. در چند سالۀ اخیر یکی به‌دلیل گستره زیاد فقر در کشور که خود محصول نابرابری‌های شدید در دسترسی به امکانات و خدمات است و تأثیری که فقر بر تضعیف همبستگی اجتماعی و قطبی‌شدن جامعه دارد، و دیگری شاید به‌دلیل پیامدهای ناشی از وضعیت سیاسی، برخی جریان‌های سیاسی و طیفی از روشنفکران بیشتر به مباحث عدالت اجتماعی و همبستگی می‌پردازند. وگرنه بسیاری از همین بحث‌ها نظیر کالایی‌شدن خدمات آموزشی و سلامت، وضعیت نیروی کار، و … در اوایل دهۀ ۸۰ که ما دانشجوی همین دانشگاه تهران بودیم از سوی برخی اساتید مطرح می‌شد، اما نه در دانشگاه و نه در عرصه عمومی بازتابی نداشت.
- با توجه به تعریفی که از سیاستگذاری اجتماعی ارائه دادید؛ آیا این بین این مقوله و سیاستگذاری اقتصادی ارتباطی وجود دارد؟
با توضیحی که در پاسخ به پرسش اول دادم، باید رابطه‌ای نهادی بین سیاستگذاری اقتصادی و اجتماعی وجود داشته باشد. در واقع، سیاستگذاری اجتماعی در این رابطۀ نهادی حائل بر سیاستگذاری اقتصادی است و دربارۀ آن قضاوت می‌کند. به این معنا که اولاً سیاستگذاری اجتماعی باید از منظر پیشگیرانه و رفاهی مانع از تصویب سیاست‌های اقتصادی و توسعه‌ای باشد که می‌تواند به همبستگی اجتماعی (انسجام و عدالت) آسیب بزند. اتفاقاً این موضوع در مادۀ ۸ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تأکید شده است. بر اساس این مادۀ قانون شأن حضور وزیر رفاه در جلسات شورای عالی اقتصادی و … حفاظت از جامعه است؛ حفاظت از امر اجتماعی. دوم، سیاستگذاری اجتماعی به سیاست‌های جبرانی هم توجه دارد؛ یعنی درصورتی‌که در نتیجه برنامه‌های اقتصادی و توسعه‌ای گروه‌هایی از جامعه با پیامدهایی مواجه شدند، باید آن‌را جبران کرد. این موضوع نیز در مادۀ ۱ قانون نظام جامع مورد تأکید است. اینکه این قانون تا چه‌اندازه موفق بوده یا اساساً اجرا شده بحث دیگری است و البته بحث مهم و مفصلی است. اما خیلی خلاصه می‌توان گفت نیندیشیدگی به همین سیاستگذاری اجتماعی و کارکردها و دستاوردهای مدنظر آن از یکسو و انواعی از تعارض‌های ساختاری و پارادایمی و حتی ایدئولوژیک مانع از اجرای قانون ساختار نظام جامع شد. این قانون در سال ۸۳ تصویب شده است. جالب است که طراحان این قانون بر اساس تجربه بیش از دو دهه‌ای که از عملکرد نظام سیاستگذاری به دست آورده بودند، به این نتیجه رسیدند که توسعه بدون توجه به سیاستگذاری اجتماعی منسجم و یکپارچه شدنی نیست، و این وضعیت می‌تواند دستاوردهای اقتصادی را هم به چالش بکشد. به همین دلیل، به نظر من به‌دنبال تأسیس یک سازمان برنامه و بودجۀ اجتماعی بودند. اما مجموعه‌ای از تعارض‌ها که بعضاً قابل پیش‌بینی هم بود، مانع از پیشبرد این قانون شد. که خود این نشان از ضعف سیاست‌گذاری‌های اجتماعی دارد که نمود آن‌را در بسیاری از حوزه‌های اجتماعی نظیر فقر، وضعیت نظام بازنشستگی، وضعیت مسکن، وضعیت نظام آموزش عمومی، روند حاکم بر نظام سلامت، و غیره شاهد هستیم.
- شما بر روی سیاستگذاری آموزش و به‌طور مشخص عدالت آموزشی و نقد خصوصی‌سازی آموزش کار کرده‌اید. وضعیت عدالت آموزشی را در ایران چطور می‌دانید؟
واقعیت این است که تمرکز من بر سیاست‌گذری آموزش و پرورش از دورۀ حضورم در سازمان برنامه و بودجه در اوایل دهۀ ۸۰ شروع شد. ما وقتی از سیاستگذاری اجتماعی صحبت می‌کنیم به‌بیان ساده دنبال این هستیم که ارزش‌ها و اصولی را (نظیر همین همبستگی اجتماعی که توضیح دادم)، از طریق چه سازوکارهایی (به‌لحاظ تأمین منابع، تولید و عرضۀ خدمت)، و در راستای چه دستاوردهایی محقق کنیم. آموزش عمومی در دنیای امروز یکی از مهم‌ترین حوزه‌های سرمایه‌گذاری دولت‌ها به‌شمار می‌آید. اکثر پژوهشگران تأثیرگذار مطالعات نابرابری قائل به این هستند که سرمایه‌گذاری در حوزه آموزش و سلامت بیشترین تأثیر را بر کاهش نابرابری‌های اجتماعی دارد و یکی از عامل‌های مهم تحرک طبقاتی است. از همین رو، دولت‌ها در تأمین مالی آموزش عمومی نقش بسیار زیادی دارند. بر اساس آخرین گزارش یونسکو حدود ۸۲ درصد مخارج آموزش عمومی را دولت‌ها تأمین مالی می‌کنند. این نسبت در اروپا بالای ۹۰ درصد است. اما در برخی کشورها از جمله ایران طی دو سه دهۀ اخیر دولت هرچه‌بیشتر از تأمین مالی آموزش عقب‌نشینی کرده است و اصطلاحاً پرداخت از جیب مردم در حوزه آموزش رو به افزایش بوده است. از برنامه اول توسعۀ پس از انقلاب تا به امروز، نسبت دانش‌آموزان مدارس غیردولتی به کل دانش‌آموزان به‌عنوان یکی از شاخص‌های توسعه‌ای بخش آموزش و پرورش مدنظر سیاست‌گذاران بوده است و انواعی از سازوکارها در راستای گسترش مدارس غیردولتی و تعمیم مناسبات بازاری به مدارس دولتی در دستور کار بوده است و در قوانین توسعه‌ای و بودجه‌های سنواتی نیز انعکاس داشته است. برای مثال، تغییر کاربری فضاهای آموزشی و کمک‌آموزشی طی سال‌های اخیر یکی از این سازوکارها بوده که تعارض منافع زیادی را نیز در پی داشته است. برآوردها نشان می‌دهد که بین ۳۰ تا ۴۰ درصد مخارج آموزش عمومی به دوش مردم محول شده است که این نسبت بیش از ۲ برابر میانگین جهانی است و امروزه به یکی از مسائل جدی خانوارهای ایرانی تبدیل شده است.
از طرفی، وضعیت دسترسی به خدمات آموزشی با کیفیت برای طبقات مختلف و مناطق مختلف بسیار متفاوت و تبعیض‌آمیز است که یکی از نمودهای آن را در نتایج سالانۀ کنکور شاهد هستیم. اما مهم‌تر از آن، ضعف مفرط آموزشی در مناطق محروم و طبقات محروم است تا جایی که بر اساس آزمون‌های استاندارد بین‌المللی برای مثال حدود یک‌سوم دانش‌آموزان ما در پایان مقطع ابتدایی توان کافی برای روخوانی و درک مطلب ندارند. این موضوع را اخیراً یکی از معاونان پیشین وزارت آموزش و پرورش نیز تأیید کردند. همچنین بر اساس آمارهای رسمی وزارت آموزش و پرورش نزدیک ۱۹ درصد کودکان در سن متوسطۀ دوم، از تحصیل بازمانده‌اند که عموماً به‌دلیل دسترسی‌نداشتن به مدرسه یا فقر خانوارها است. اما همین نسبت برای استان سیستان‌وبلوچستان نزدیک به ۴۶ درصد است، یا برای خراسان شمالی و آذربایجان غربی نزدیک به ۳۰ درصد بازماندگی از تحصیل در مقطع متوسطۀ دوم که بسیار آمارهای بالایی است. این آمار مربوط به پیش از شیوع کووید -۱۹ است و در نتیجۀ این شیوع، بازماندگی از تحصیل حتی بیشتر شده است.
- به کووید- ۱۹ اشاره کردید، شیوع کرونا و آموزش مجازی چه تأثیری بر عدالت آموزشی داشته است؟
شیوع کووید -۱۹ در ابتدا بسیاری از نارسایی‌ها و نابرابری‌ها در عرصه‌های مختلفی نظیر آموزش، سلامت، نابرابری‌های شغلی، و غیره دوباره انعکاس داد. فاصلۀ زیادی که ما در دسترسی به خدمات سلامت با میانگین‌های جهانی و حتی منطقه‌ای داریم؛ شاخص‌هایی نظیر نسبت تخت به جمعیت، پزشک به جمعیت، و غیره. در زمینۀ آموزش هم همین وضعیت نمایان شد. دسترسی‌نداشتن به‌ویژه دانش‌آموزان مناطق محروم به اینترنت، ناتوانی خانواده‌ها در تأمین ابزارهای لازم برای آموزش مجازی، سرعت پایین اینترنت از جملۀ این مسائل است. یعنی هم وضعیت زیرساخت‌ها و هم وضعیت خانواده‌ها بر افزایش سطح نابرابری در حوزه آموزش تأثیر داشته است. به احتمال زیاد، پس از عبور از بحران کووید -۱۹ به‌تدریج پیامدهای این دوره در حوزه آموزش نمایان‌تر خواهد شد.
- به نظر شما سیاستگذاری اجتماعی با توجه به اهدافی که مدنظر آن است تا چه اندازه می‌تواند بر عملکرد شهروندی تأثیر بگذارد؟
همانطور که توضیح داده شد، سیاستگذاری اجتماعی درواقع تضمین‌کنندۀ حقوق اجتماعی شهروندان است. تضعیف سیاست‌گذاری‌های اجتماعی به‌ویژه وقتی در قالب روند کالایی‌سازی حیات اجتماعی نمود پیدا می‌کند هرچه‌بیشتر شهروندان را در تنگنا قرار می‌دهد یا به یک معنا شهروندزدایی می‌کند.
- الان نزدیک به یک سال است که کشور درگیر مسئله همه‌گیری بیماری کووید ۱۹ است که همه بخش‌های کشور را تحت تأثیر قرار داده است، شما عملکرد نهادها و سازمان‌های مسئول را در حوزه اجتماعی در این مدت چگونه ارزیابی می‌کنید؟
ببنید، شیوع کووید -۱۹ جدای از خودش، به نوع ی محکی بر عملکرد گذشتۀ نظام سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف هم بود. نه فقط در ایران، در اکثر کشورها. شما می‌بینید که در برخی کشورهای اروپایی در همین بحران، روندی از ملی‌سازی مراکز درمانی بخش خصوصی رخ داد؛ یعنی بحران نوعی بازنگری رادیکال در برخی ساحت‌های سیاستگذاری را موجب شد. نوع گسترده‌تری از ملی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی در دورۀ بحران مالی ۲۰۰۸ نیز در اروپا و آمریکا رخ داد. بر اساس گزارش‌ها در آن مقطع تنها در کشورهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) نزدیک به ۱۲۰۰ میلیارد دلار از بنگاه‌های خصوصی، ملی شدند و مالکیت یا مدیریت آن‌ها را دولت در اختیار گرفت. در ایران هم نظام سلامت از همان ابتدا با چالش جدی مواجه شد و بسیاری از کمبودهای آن عیان شد. نظام بیمۀ اجتماعی و به‌ویژه بیمۀ بیکاری نشان داد که قابلیتی برای مواجهه با بحران‌های حتی ساده‌تر را ندارد و نظام بیمه‌ای نیاز به بازسازی جدی دارد. اینکه حتی بخش قابل‌توجهی از کسانی که حق‌بیمه پرداخت می‌کنند؛ چه در قالب طرح‌های اختیاری و خویش‌فرما و چه در قالب طرح‌های اجباری، مشمول هیچ نوع خدمات بیمۀ بیکاری نشوند، یک نقصان جدی است. همچنین وضعیت بی‌ثباتی و ناپایداری مشاغل که به موجی از بیکاری و خروج از جمعیت فعال اقتصادی منجر شد. واقعیت این است که بسیاری از این چالش‌ها مدت‌ها است که از سوی کارشناسان مطرح می‌شود، اما نظام سیاستگذاری توجهی به این وضعیت و روندهای حاکم بر آن ندارد. درسی که نظام سیاستگذاری باید از این بحران بگیرد این است که نسبت به روند حاکم بر سیاست‌گذاری‌های پیشین بازنگری جدی کند. مسیر طی‌شده در برخی از این حوزه‌ها مسیر غلطی است و با رخدادهای جزیی‌تر هم با چالش جدی مواجه می‌شود.
نظر شما :